行政侵权赔偿研究
吴雅莹
有侵权侵害，就必有赔偿责任，这是渊源流长的一条法则。1994年我国颁布《中华人民共和国国家赔偿法》，将我国宪法所规定的国家赔偿的原则落实为具体的法律制度，也为行政侵权损害赔偿责任的界定提供了法律依据。
一、行政侵权赔偿
所谓行政侵权赔偿指的是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成的损害而引起的国家赔偿。在我国国家赔偿法中明文规定国家机关作为赔偿主体的范围，即人身权和财产权。
首先是对人身权的赔偿。人身权的赔偿并不是指所有人身权中的具体内容，譬如人身自由权、人格尊严权、婚姻自由权、荣誉权、生命健康权等等，而国家只针对人身权中关于公民人身权、生命健康权予以赔偿。也就是说，在人身权益内容方面，国家赔偿要比民事赔偿的范围小得多。其次，是对财产权的赔偿。赔偿，就其本意来讲是赔偿受害人的财产损失，包括金钱损失和其他财产的损失，故在财产权内容方面，国家赔偿范围是全面的和穷尽的，也不应有何限制。对于法人和其它组织来讲，由于国家实质上只赔偿其财产权而不赔偿人身权，使得财产权的国家倍偿责任显得尤为重要和突出。
与西方国家赔偿制度中行政赔偿相比较，西方国家赔偿制度大致包括立法赔偿，行政赔偿和司法赔偿，其中行政赔偿的国家责任已细化为四种：1.因行政机关及公务员违法而引起行政赔偿；2.因公务机关及公务人员或国有企事业单位执行非权力性公务员违法而引起的行政赔偿。如国家邮政、铁路、医院等提供的公共服务活动违法侵权而造成损害引起的行政赔偿；3.军事赔偿，即国家军事机关以及军人执行职务的行为侵权而引起的行政赔偿；4.因国有公共设施的设置或管理欠缺而引起的国家赔偿。尽管各国家赔偿制度有所不同，但在国家责任确定后，公务员职务行为引起的责任概由国家连带，从而缩小了公务员的责任范围。据当今行政连带及求偿制度，公务员因职务行为引起的责任概由国家先行承担，但当公务员有个人过错时，行政主体不仅保留求偿权，且可依职权处分公务员。这一趋势在各国国家赔偿制度中是显而易见的。
二、行政侵权赔偿特征
行政侵权赔偿责任的构成特征可分为行政侵权的主体特征，行政侵权的行为特征，行政赔偿责任的结果特征，行政侵权赔偿责任的法律特征。
(一)行政侵权的主体特征。
大多数国家赔偿法均将“政府机关”或“行政机关”列作行政侵权行为的第一要件，即只有政府或行政机关行使职权侵害他人时，国家才承担赔偿责任。但对“行政机关”的理解各国是有较大差异的，从各国规定中可发现，行政侵权主体在各国所表现的范围是不一样的，大致可分为两类：第一类为产格限制类，如英国，新加坡，捷克等。英国法律对国家承担赔偿责任范围作了明确限制，根据《王权诉讼法》第2条6款规定：实施侵权行为而又由国家承担责任的官员限于三种，一种是英王直接或间接任命的，第二种是依照制定和普通法规定行使权力而该权力又被视为是国王独立合法授予他的，第三种是作为国王仆人或代理人如果违反普遍法义务，作为雇主的国王必须负责。这些国家法律并未明文确定与国家有临时雇用关系或委托关系的人可否成为侵权主体，公共机关可否成为侵权主体，故为严格限制类主体。第二类相对限制型，如法国、美国、瑞士等。瑞士联邦责任法规定公务员执行职务行为不法侵害他人权利的，国家负赔偿责任。公务员是指为联邦服务的人员，即他与联邦的关系，无法是公法上的还是私法上的关系，均不影响他的公务员地位。这些国家法律并不要求实施行政侵权行为的主体是具有正式公务身份或领取国家薪金的雇员，而是以它在客观上是否执行公务员为标准，只要基本法律授权或机关委托从事公务者即可成为侵权主体。这类规定显然是有利于受害人求偿的。
那么公务员是不是行政侵权的唯一主体?几乎所有国家的法律均将直接侵权行为主体确定为“公务员”或受委托从事公务员的“自然人”。也就是说，国家行政机关本身无行为意志，而都是通过公务员实施的，故各国法律几乎一致性地规定：“国家对违法执行公务的公务员所造成的损害承担赔偿责任。”我国宪法及民法通则，行政诉讼法及国家赔偿法均规定了两类侵权主体：国家机关和国家机关工作人员。如《行政诉讼法》第68条规定：“行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法利益造成的损害的，由该行政和有关工作人员所在行政机关负责赔偿。这样将国家赔偿视为国家机关自己责任，即承以国家机关本身也会违法侵权。
几种特殊侵权行为的主体表现为：1.被委托人。许多国家，行政机关为了保证行政效率或者其它目的，有时也会把一部分公务委托给个人或非国家组织去行使。若按受委托该职务造成他人损害，国家自应当负赔偿之责。但若受委托人的行为发生于与职务相脱离的行为中，如因公务员或者委托人的恶意，故意、重大疏忽，怀有个人目的，均非公务员公务行为，由行为人负责，国家或者委托人不负赔偿责任。2.自愿协助公务员的人员。自愿协助执行公务的人可否成为侵权主体?若自愿协助人员在执行公务范围内的行为，国家应当负责，如公民在协助警察自己追赶逃犯时用木棒殴打致人死亡的，国家应当对此类行为负责。但是，自愿协助人员对已被抓获的逃犯殴打致死的行为不可视为行政侵权行为，应由其个人负责。3.假冒公务人员。假冒公务人员“执行职务”造成他人损害的，责任由谁承担。学术界有些人认为，在受害人尽了相当注意情况下仍不能辩别假冒者真伪遭受侵权损害的，国家应当负责赔偿。但从假冒者无论在事实上还是形式上均与国家行政机关不存在任何代理或者委托关系这一点来看，实际上国家不应对其行为负任何责任。4.公证人员。公证机关及公证人员能否为行政侵权主体，我国行政诉讼实施后，也曾一度争议过公证机关能否成为行政诉讼被告，公正错误所造成的损失能否赔偿等问题，较一致的看法是公证机关可以成为行政诉讼被告，也应该对其违法公证行为承担赔偿责任。但在法律实践中由于公证的性质决定了公证机关不同于国家一般的行政机关，虽在某些情况下有强制法定公证的要求，但其却不是行政行为一种，因此不能将错误的公证行为视作行政侵权行为。另外错误公证产生的结果很复杂，但纠正后仍可有受益人，既使出现错误公证，但纠正后仍可由受益人赔偿受害人损失。5.无行为能力或限制行为能力的公务人员。公务员处于无意识状态或不能正确表达其意思的神志不清状态而造成的损害，国家对无意识状态或不能正确辨别自己行为的公务员执行职务中造成的损害，应当负赔偿责任。
(二)行政侵权的行为特征。
构成行政侵权赔偿责任的行为必须是执行职务的行为。常见的形式为：1.不作为。多数国家法律明确规定，行政机关的不作为也可构成行政侵权行为。不作为包括故意或过失、延迟、拖延、懈怠，拒绝作出决定或不决定，系指行政机关根据其职权应当履行而不履行的情况。不作为能否构成侵权行为则应视为法律规定的自由裁量范围而定。2.事实行为。我国依照宪法和民法通则规定，事实行为应视为侵权行为，但行政诉讼法将侵权行为仅限于具体行政行为，未明确事实行为可否赔偿。据国家赔偿法规定，譬如警察执行职务中打骂、侮辱等行为均属事实行为，理应构成行政侵权行为，国家应负赔偿责任。3.职务提供便利的行为。某些情况下，公务员所为的行为并非公务员行为。而是借公务员之便为自己谋利益的行为，此时造成的损害，国家不应承担赔偿责任。
执行职务行为与非执行职务行为并非单一标准(如时间)划分得清两者间的界限，应采用多元标准：1.执行公务的时间和地点。公务员行为的时间，地点在决定行为性质及职务范围方面很重要，但不是必要或充分条件。2.实施行为时的名义。公务员实施某行为时，如以行政机关名义出现(例如公务人员着装、佩带标志、出示证件、宣布代表机关)则视为职务行为，如以个人名义出现，视为个人行为。应当表明身份而未表明身份致人损害的，应视为个人行为。3.与行使职权有内在联系。构成执行职务的行为还应当是与职权相关联的行为，这种联系必须是内在的实质的联系。
(三)行政赔偿责任的结果特征。
国家是否承担行政侵权责任，要看该行为是否造成特定人的损害。损害是构成国家行政侵权责任的必要条件之一。包括损害的范围、对象、损害行为与损害结果之间的因果关系。其中因果关系较为复杂，行政赔偿中的因果关系，在某些方面比民事严格得多，它具有非法性、滥用或超越裁量权性、强制性等特点，凡违背特定人所承担的法律义务即视为侵权行为。因此行政赔偿中的因果关系，实质上是行为机关与受害人之间的权利义务关系。只要行政机关违背了对权利所承担的特定义务并因此导致其损害，且权利人无通过其他途径受偿的，就可认为存在行政赔偿责任中的因果关系。
(四)行政侵权赔偿责任的法律特征。
构成行政赔偿责任还必须满足“有法律规定”这一要件，如果法律没有规定政府赔偿责任，既使公民受到行政机关违法侵害，国家也可能不承担赔偿责任。这是国家赔偿责任的一个重要特点，也 就是说国家承担赔偿责任，必须以法律有规定为要件之一。
三、行政侵权行为责任的归责原则
目前法学界有两种观点：其一实行无过失责任原则。其二实行过错责任原则。尽管过错责任原则是法学界的一条基本原则，但对国家机关是行政赔偿主体则是例外。《赔偿法》第2条指出了我国国家赔偿责任的无过失性，即无论国家机关是否有过错，只要因其工作人员违法行使职权可以说是职务行为给公民、法人和其它组织的合法权益造成损害，就应由国家对法人，公民和其他社会组织的合理要求给予赔偿。故在我国行政立法实践中，“无过错责任原则”的主张是不大可取的，因它片面强调个人利益，而忽略了社会的整个利益，使行政赔偿的范围失之过宽，也不利于增强行政机关及其工作人员的工作责任心和依法行使职权的自觉性。而适用过错责任原则，国家只有因行政机关及其工作人员的职务过错行为致人损害时才承担行政侵权赔偿责任。如果损害是由不可抗力或受害人本人的过错造成的，国家不承担赔偿责任，如果行政机关及其工作人员的职务行为没有过错，而是因实施合法行为造成相对人合法利益的损害(如政府依法征用土地，造成农民财产损失的)，则应由国家对侵害人的损失予以补偿，也不属于行政侵权赔偿的范围。坚持职务过错责任原则，是以“职务过错”作为行政侵权赔偿责任的最终构成要件，应具如下特点：1.职务过错主体是国家行政机关及其工作人员，这是行政侵权赔偿责任区别于其他侵权责任形式的首要标志。2.职务过错是在执行职务过程中发生的过错。所谓执行行政职务，指国家行政机关及其工作人员，在法定职务权范围内，以其特定的身份，行使国家行政职权，对社会事务进行具体管理的活动，所谓“在执行职务过程中”是指“执行职务”时间上的延续性，即从执行职务开始至任务完成。总之，只有行政机关及其工作人员在执行行政职务的过程中的过错，才引起行政侵权赔偿责任的发生，而对行政机关及其工作人员非执行职务的一般民事行为或犯罪行为的过错，国家不承担赔偿责任。3.职务过错是主观过错与客观过错的统一。作为过错的一种特殊表现形式，同样具有主观过错与客观过错相统一的特点，但同时又具有其自身的特殊含义，表现于：其一职务过错是一种主观状态，对行政机关来说，过错表现为该机关行使行政职权时的组织意志过错，对行政机关工作人员来说，过错则具体表现为其执行职务过程中的故意或过失的心理状态。其二职务过错是一种违法行为。具体地说，是行政机关及其工作人员在执行职务过程中实施的违法的具体行政行为及与执行职务有关的其他违法行为。所谓具体行政行为，是指国家行政机关及其工作人员针对特定的公民、法人或其他组织就特定具体事项作出的有关行政相对人权利义务的单方行为。关于行政机关作出具体行政行为职权范围、形式和程序，国家都有明确的法律规定，当行政机关及其工作人员在执行职务过程中作出违法的具体行政行为或其他与执行职务有关的行政违法行为(如公安人员在治安管理中殴打相对人的行为)时，具备了职务过错的客观特征。其三职务过错的主观特征是相统一的，二者统一于行政机关及其工作人员执行行政职务的过程中。
四、行政侵权赔偿诉讼
由行政侵权赔偿所引起诉讼活动称之为行政赔偿诉讼，它是公民、法人或者其他组织的合法权益在受到行政机关工作人员所作的具体行政行为侵犯并造成损害的情形下，请求人民法院判令行政机关给予一定的赔偿的诉讼形式。行政赔偿诉讼作为行政诉讼的一种，它与一般的行政诉讼有着共同点，但与其它行政诉讼相比有着明显显著的区别(一)起诉的原因不同。一般行政诉讼的提起，是因为公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为己经给行政相对人的合法权益造成了事实的损害。前者是当事人带有主观性认定，即认为具体行政行为侵犯了他们的合法权益，而是否真的侵害，有待法院司法审查，后者则有一定的客观标准，只有在具体行政行为被宣布为违法或不当时，当事人的赔偿请求才可望满足。(二)起诉的前置条件不同。一般的行政诉讼中，除法律、法规规定必须先由行政机关复议的外，原告既可选择先行复议，也可直接向人民法院提起诉讼；而后者中，公民、法人或者其它组织单独损害赔偿提出请求的，必须先由行政机关解决，对行政机关处理不服的，再向人民法院起诉。(三)审理方式不同。行政诉讼法第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”排除了在一般的行政诉讼中进行调解或以调解方式结案的可能，而行政赔偿诉讼则可适用调解”。行政诉讼法第67条第3款规定：“赔偿诉讼可以适用调解。”因而，既可通过判决形式，也可通过调解方式进行处理。(四)有关人员承担责任和方式不同。行政诉讼法第56条规定：“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员，直接责任人员违反政纪的，应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安，检察机关”。这就是说，对于不涉及赔偿问题的一般行政诉讼来说，对有关人员追究的是行政或刑事责任。但行政赔偿诉讼则不完全一样。国家赔偿法第14条规定：“赔偿义务机关赔偿损失后应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织或个人承担部分或全部赔偿费用”；“对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。”在这里，有关责任人员除可能承担行政、刑事责任外，还必须承担赔偿责任。
在申请赔偿程序方面，行政赔偿诉讼直接适用行政诉讼法的规定。(一)申请行政赔偿的前置条件问题，行政诉讼法第67条第2款规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当由行政机关先行解决。对行政机关的处理不服的，可以向人民法院提起诉讼。”在这里将赔偿义务机关的先行处理程序作为前置条件。但是，国家赔偿法第9条规定，行政赔偿请求人要求赔偿既可以先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出 ，不以赔偿义务机关先行处理为原则。从表面上看两部法律一门规定了先行处理，一门规定一并处理，以予有所不同，仔细分析起来，两者实质上无差别。若具体行政行为被宣布为违法，则受害人自然无法将赔偿请求与行政诉讼一并提出。具体行政行为为行政机关的终局裁决。但受害人对赔偿问题仍有异议的，只能按照诉讼法及国家赔偿法规定，先由赔偿义务机关处理，当事人对赔偿义务机关处理不服或赔偿义务逾期不作处理的，再向人民法院行政赔偿诉讼。(二)申请行政赔偿的期限问题。赔偿请求人请求国家赔偿时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内。
五、行政侵权赔偿举证责任
所谓举证责任，是指当事人为了认定事实和证明所应负的提供证据的责任。作为被告的行政机关在行政诉讼中负主要举证责任。但仅限于被告在审查具体行政行为是否合法过程中负举证责任，而原告在确认具体行政行为违法后的阶级中负举证责任在附带的行政赔偿诉讼中，行政诉讼部分由行政机关负举证责任附带赔偿部分应照谁主张谁举证的原则。由原告负举证责任。原告负举证责任现主要集中在以下几个方面：1.有关损害事实的举证。原告应就行政机关及其工作人员行使职权时的违法行为造成损害的真实存在、范围等方面提供证据材料。2.损害事实违法行为间因果关系的举证。原告应就赔偿义务机关在何时何地实施何种违法行为以及这种违法行为确系损害结果的证明材料。3.赔偿数额问题的举证。原告对于赔偿义务机关给予赔偿数额有异议，或在人民法院进行调解时，原告对被告给予赔偿标准不服的，可根据国家赔偿法第四章规定，提出证据证明自己的索赔请求的合法性，合理性。
六、特殊行政行为的国家赔偿问题
特殊行政行为的国家赔偿责任问题包括：内部行政行为的国家赔偿责任问题，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，自由裁量的行政行为。
(一)内部行政行为的国家赔偿责任问题。
内部行政行为是行政机关依法管理本机关内部的组织、人员、工作、财务等事项所进行的管理行为。国家公务员由于行政机关的奖惩、任免等行为所造成的损害，能否像社会上的公民、法人或其他组织一样，以该行政机关为赔偿义务机关而要求国家赔偿呢!据我国《行政诉讼法》规定，人民法院不受理对内部行政行为提起的诉讼。因此，造成公务员合法权益损害的内部行政行为被依法撤销或者宣布无效以前，受害人事实上是不可能通过诉讼途径获得法律救济的，但人民法院不受理对内部行政行为提起诉讼，本身并不足以表明国家不承担内部行政行为的损害赔偿责任。若行政机关已经撤销或改变了造成行政机关工作人员权益损害的内部行政行为，即意味造成损害的内部行政行为全部或部份违法。既然居于违法行为，那么国家便没有理由不对此承担损害赔偿责任。《国家公务员暂行条例》第84条关于“国家行政机关对国家公务员处理错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失的，应当负赔偿责任的确认。同时根据我国《行政诉讼法》规定，公民、法人或其它组织可在提起行政诉讼时，附带提起行政赔偿请求，但也可以单独就行政赔偿问题提起诉讼。由于以上原因，虽公务员在造成损害的内部行政行为被依法确认为违法以前，不能向人民法院提起诉讼，也不得提起请求国家赔偿的诉讼。但内部行政行为被确认违法后，可依照行政程序请求国家赔偿。
(二)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。
据我国《行政诉讼法》规定，公民、法人或其它组织对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，不得向人民法院提起诉讼。这种裁决最终表现在国家行政机关就特定对象所做的具体行政行为，具有行政上的终极力，行政相对人不能寻求司法救济途径要求撤销或变更裁决。从我国法律对行政机关终局裁决权的规定看，主要有两种情况：一是规定公民、法人或者其他组织，对行政机关的具体行政行为不服，只能向有关行政机关或者组织申请复议，复议机关的决定为终局决定。三是规定公民、法人或其它组织对行政机关的具体行政行为不服，可向人民法院起诉，或向行政复议机关申请复议，但若公民、法人或其它组织选择了复议程序，则复议决定为最终裁决。
(三)自由裁量行政行为。
自由裁量权是行政权中最活跃、最有特色的部分，行政机关行使自由裁量权所进行的自由裁量行为因之也成为行政法学的重要课题。从滥用自由裁量权或不当行使自由裁量权所作出的自由裁量的行政行为的本身属性来看，其实质是一种违法行政行为，我国国家赔偿法将违法原则确定为国家赔偿归责原则，但并不排除自由裁量行为的赔偿责任。所以我国国家赔偿法在使用“违法”这一概念时，是在广义上使用，也就是说，既包括严格意义上的违法行为，也包括滥用或不当行使自由裁量权的行为。
综上所述，行政侵权赔偿是我国国家赔偿法中的重要组成部分。我国国家赔偿制度起步较西方国家为晚，与其赔偿制度相比仍有许多值得商榷及借鉴的东西，由此对有益成分的合理吸收，对我国国家赔偿制度是重大的完善与发展。
(作者：95法本)(责任编辑：代洁)