论民告官
——浅谈行政诉讼的法理意义
作者：网友——黑衣骑士（hero609@sina.com）
"民告官"是一个延续了几千年的问题,自阶级社会及国家这一强力形式的出现,官民关系始终是统治阶层与普通民众之间最激烈,最层面化的关系,它同时也是历代杰出的政治家,思想家,法学家终生所探求的东西.由于这一问题所涉及的时间和空间的极度复杂性,理论和实践的密切关联性,都决定了我并不能真正的阐释出"民告官"的确切内涵和衡量其实实在在的现实基调,因此,我只是从法的理论,法的精神的角度来探讨这一问题.
"民告官"的含义决非字面理解那么简单,如果从本意来看,当然是指行政诉讼,但如果从行政法上的广义角度来研究,那么行政复议以及其他由行政相对人所提起的法律形式,都可以划入"民告官"的范围.但我这里所指的主要是运用至高无上的国家审判权的行政诉讼.在我国,根据<<行政诉讼法>>的规定,一般认为,行政诉讼是指公民,法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时,依法向人民法院提起诉讼,由人民法院进行审理并做出裁判的活动.在通常情况下,相对人的合法权益受到侵害时,完全有权利要求国家赔偿,并且由于<<行政诉讼法>>作为程序法的局限,于是便有了1994年5月12日通过的<<中华人民共和国赔偿法>>,这两部法律共同构成了"民告官"的主要法律依据,成为广大人民维护自己正当,合法权益的有力武器.
"民告官"这一现象有其深刻的历史渊源,它基本上是伴随着思想启蒙和人民主权运动的兴起而产生的,主要是通过现代意义上的行政法的出现而获得现实意义的.可以毫不夸张的说,如果没有行政法这一精神所在,形式再完美的行政诉讼也绝对是一副没有灵魂的躯壳.故此,要想真正的体味行政诉讼法的乏力意义,就必须从作为实体法和程序法合体的行政法入手.
中国自古以来有行政法吗?中国自古以来有法律意义的"民告官"机制吗?我认为,中国历来都有规定管制管理的行政法典,而无一部具有控权意义的行政法,从<<唐六点>>到国民党的<<六法全书>>,会典是编了一大堆,而限制政府权力的想法绝对是天方夜谭."民告官"的现象是存在的,但绝对是凤毛麟角,更谈不上有什么法律机制了.朱元璋出身贫苦,对贪官污吏严惩不怠,因而在明律中还罕见的规定了百姓陈告及扭送不法官吏的制度,但翻遍<<明史>>,仅有两例,足见民智未开,也就明白朱元璋为什么慨叹:"我欲除贪赃官吏,奈何朝杀犯!"可见,在以封建宗法制度为核心的旧中国,人们意识中所根深蒂固的只是"官本位"而不是"权利本位",进而根本不知道维护一己之私利乃天赋之人权,更谈不上用法律手段去主张这种权利了.中国几千年来,人的主观运动从来就统一于国家,而从未出现过权利与权力的对峙.在这种文化中,民告官犹如子告父,意味着人与自己实际生命的分离,主张个人私利就被视为异端,这不能不说是整个民族的一场悲剧.
现代意义的行政法最早产生于西方国家,建立在人民主权的基础之上.按照启蒙思想家们的理论,国家的一切权力都来源于人民,那么所有的国家权力中最强大的行政权也理所当然的要受到人民的制约.霍布斯在<<利维坦>>中认为这种制约是浅薄而且无力的,任何一个个体都难以对抗强悍的国家.但孟德斯鸠,洛克等人从理论上解决了这个问题.洛克说:"在一切情况和条件下,对于滥用职权的真正纠正办法,就是用强力对付强力.."孟德斯鸠的看法几乎与洛克完全一致:"从事物的本性来说,要防止滥用权力,就必须以权力分割为几部,以权力约束权力."这样，司法审判权成了限制行政权力的终极手段,每一个相对人都可以通过强有力的行政诉讼来维护自己的权利.
按照<<社会契约论>>的观点,国家权利来源于每一个公民的授权，因而政府应成为正义,理性的象征.政府之所以能够存在并被企望能够主持正义,抑制邪恶,是因为人类能够而且已经为政府构筑了一种足以战胜任何个人和组织的“超人的"力量,这种力量就是监狱,警察,军队,电椅,大炮以及政府对这些工具的专属调用权.怎样确保如此强大的力量不被滥用,怎样保证私人人身财产权利的神圣不可侵犯,这一直是行政法的价值取向,也是行政法学中的"控权论"的主要观点.有一点,我们无论如何也必须承认,这种神圣的法律理念是洋人的独创,我们所倡导的法律精神以及行之有效的诉讼制度,都是事实在在的中国化的舶来品.在这个领域,我们都还是探索中的学生。
但可喜的是,我们已经建立了这最能体现现代法制精神的制度,并且民众的法律意识也在逐渐的提高，"民告官"作为一种行之有效的诉讼制度具有了越来越重要的意义。当行政官员以国家的名义行使权力时侵犯了公民的合法权益,公民可以通过向法院控告将行政机关及其官员推上被告席,接受法庭的审判.这种体现民权至上的"民告官"制度在专制社会里不可能真正存在.只有在实现了人民主权,肯定了公民的主人翁地位的情况下,才能实现真正的"民告官".
行政相对人在行政诉讼中以自己的名义独立处在原告地位,是诉讼的一方主体,与另一方主体相对峙.这种法律形式的内涵是:个人的意志是自由的,独立的,也就是说相对人取得独立人格,并且个人的特殊利益得到承认并上升为法权,基于自身的特殊利益可主张法律保护.另一方面,政府处于相对峙的被告席上,这就意味着政府是一种法律人格,而行政诉讼中的法律人格的确立又以行政活动的政府人格为前提,由此可见,在诉讼中政府和相对人的诉讼地位是平等的.相对人,政府人格的确立及其对峙的保障在于接受司法的中立的,公正的审查.在社会的政治机构中,法院被认为是社会理性的化身,被赋予了对社会行为审裁的职能.对行政行为的司法审查这一形式,其实质意义就是行政行为必须顺合理性的规则.既然政府也被认为是具有法律人格,那它就必须理性地行事并接受理性的审判.理性主义原则应用到行政法领域衍生了两大原则:一是合法性,即要求行政行为在实体上与程序上符合法律的规定,因为法律就是社会理性实实在在的表述;二是合理性,即在法无明文规定或者法律原则失之模糊时,行政主体也不能为所欲为,而必须合乎社会理性,否则一切都照旧可以归于无效或可撤消.也许我把法定义为绝对理性会被斥为带有自然法学派的虚无飘渺的味道,但我会咬牙切齿的说,如果不能保证在诉讼中双方法律人格的平等,如果至高无上的法律失去失去理性与正义,那么所有的诉讼制度和原则都将沦为专制政府手中的玩具!所有个人的合法权益都将被视为儿戏!我想,维护司法的神圣与理性,行政诉讼的法理意义也就正在于此.
谈完了司法公正,我想理顺一下"权力"与"权利"的位置.在计划经济体制下,行政权力是凌驾于一般公民权利之上,甚至可以说是以限制后者为出发点的.相反,对于行政相对人的权利却惯于寥寥数语,一笔带过,或者只空洞规定行政相对人的权利,却不规定实现这些权利的程序,甚至随意折扣截留宪法法律早已赋予公民的各项权利.我认为,应在行政法中重新摆放"权力"的位置,树立权利保障的精神原则,尤其要重点保护对于相对人最有力的"诉权",是行政诉讼成为惩治腐败的最锋利的武器.我们应肯定公民在行政法上的一切权利均为神圣的,固有的,而非是由行政权力所分割,让渡的.更不能把公民权力视为无独立性,可以被行政权力随意吸纳的附属品;我们也应承认公民权利是行政权力的天然界限,后者的行使一旦超越了这个界限,就以为着必须承担法律责任!当然,一味的限制行政权力会影响行政工作的效率与权威.
可取的途径是:对"权力"和"权利"进行合理,适当的配置,使两者由互相对立,排斥,转化为既相互协调又相互制约,从而达到均衡发展.
还有,作为一种实用的法律机制,行政诉讼直接为公民提供实质上的司法救济,救济包括:判定停止行政机关的不作为,责令其履行职责;使违法行政行为归于无效;;停止行政侵害; 使不合理的决定归于无效或予以变更;根据<<国家赔偿法>>的规定判定行政机关承担赔偿责任.对于行政机关来说,行政诉讼就是对其行为合法性的最终检验,进而监督,促进其严格的依法办事.概而言之,即在行政管理中贯彻法治原则,以实现法律正义.
总之,正如我国宪法学家龚祥瑞先生在揭示我国<<行政诉讼法>>的意义时所说的那样:"<<行政诉讼法>>这部'民告官'的法律在立法上突破了'权利高于一切,决定一切'的极权主义,为此,可以说<<行政诉讼法>>使中国法制史上的一个新的里程碑:是旧传统死亡与新观念再生的分水岭."的确,行政诉讼制度是现代民主制度极重要的一环,它牢固的建立在人民主权的原则之上,可以毫不夸张地说,行政诉讼重新启动了中国历史,它打破了传统的"冠本位"观念,培养了中国人的权利意识,主体意识,克服了几千年来"民不与官斗"的奴性心理,重塑了以个人人格,权利自由为基础的民族心理结构.它使中国人看到,民主与法治并非高不可攀,而是近在眼前.自然,我的观点可能被看作是空中楼阁和初学妄言,因为它相对于实践具有相当的理论性和超前性,但是我认为一个制度的法理意义和现实意义的区别也就在于此,没有法理上的超前,也就没有了法学前进的方向,一切的研究都会成为对法律条文的机械的解释,这也就背离了我们追求法律神圣,法律正义的初衷.最后,我坚信,行政诉讼的法理意义会在实践的锤炼中逐渐显现出来,它会越来越贴近现实,贴近生活,进而体现出法律的神圣与伟大!
2000年5月26日
黑衣骑士于黑大法学院
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