王鑫*
在西部大开发战略与我国法制建设的相互关系上，已有不少学者对法制建设对西部大开发的重要意义进行了研究。[1]为拓展我们的研究视角，丰富我们的理论知识，本文仅就西部大开发战略对我国法制建设，尤其是民族法制建设的重要意义作一些探讨。
－、对西部大开发战略的理论分析
作为一个“不仅在经济上，更重要的在政治上，都具有重大的现实意义和深远的历史意义”[2]的全局性的发展战略，西部大开发无疑将是改革开放以来最具社会塑造力的政策决策之一。这种社会塑造力既来自于西部大开发战略的内在规定性的要求，又来自于开发过程中诸多外部性条件的不断优化。具体而言，西部大开发战略所具有的社会塑造力主要表现在经济、政治、法律等三个方面：
（－）、经济方面，西部大开发将给西部带来新的经济理念、经济制度和经济发展。西部大开发最主要、直接的是作为一个经济问题来看待的，也就是说，西部大开发首先是作为一个经济发展战略而提出，并为人们所理解和研究的。[3]它要求以一种全新的经济理念、经济制度去取代或改造西部地区以及中央方面某些已经僵化了的相应部分，并建立一套真正适应经济发展要求和国家总体发展战略的经济体制，从而实现全国及西部经济的可持续发展，缩小东西部差距，实现各兄弟民族的共同繁荣。这无疑意味着一种新的资源配置方式的产生，无论是作为新的资源配置的规范手段，还是作为其本身就是一个亟待合理分配的“资源”，法律（理念、制度、规范）都将面临变革。这是我国当前民族法制发展最深层次的经济根源。
（二）、政治方面，西部大开发将给我国现存的政治权力结构带来进一步优化的契机，为政治体制改革创造条件。西部打开发所具有的重要的政治意义，是党中央一开始就予以明确指出了的。这一战略是以政治决策的方式提出的，一开始就被看做是实现全国经济协调发展、实现政治稳定、社会稳定和改善与发展民族关系的重要手段。[4]国家和地方对其在政治方面的作用寄以厚望。在众多作用中，最具决定意义的是：西部大开发将促使我国原有的权力结构体系发生变化。原有的权力结构体系由于是在旧有的意识形态指导下逐渐形成的，适应的是计划经济的要求。因此，在建设社会主义市场经济过程中，明显地表现出集权过多、分权不足，人治盛行、法治不足，机构庞大、效率低下的弊端。这种落后的权力分配和运作机制严重地制约了西部的经济体制改革和政治体制改革的顺利进行。西部大开发所带来的崭新的经济理念、经济制度及经济运行机制，不但将为我们提供一个新的视角来理解各种复杂的权力关系，而且，还会对原有的权力分配与运作格局提出新的要求：应体现社会主义市场经济的规律，应进行合理分权，激发两个积极性，注重法制建设，真正实现依法治国，正确处理公平与效率的关系，等等。这是当前我国民族法制发展中最根本的政治条件。
（三）、法律方面，西部大开发将对各种法律关系主体所占有的权力和经济资源进行调整和重新分配。在原来计划经济体制下以及非均衡发展战略的实施过程中，由于国家仍然是权力与经济资源的最主要分配者、享有者，并且，为便于国家经济计划、社会发展计划的顺利进行，立法者在建构我国的法律体系时，往往更多地是站在中央、上级国家机关、全体人民的角度来分配各种权力、资源。中央、上级国家机关与西部地区国家机关之间，西部地区各民族（主要是少数民族）与非西部地区各民族（主要是汉族）之间，西部地区各机关、企事业单位、社会团体与非西部地区各机关、企事业单位、社会团体之间在法律关系上存在占有的权力、资源不平等、不合理。如西部地区自治机关所享有的自治权不明显，过分依附于中央、上级国家机关；西部地区各机关、企事业单位、社会团体与其他地方的相应主体相比缺乏优势和效率；西部地区各民族在享有的各种实然权力与资源上明显少于其它地区，等等。这显然与西部大开发战略是相冲突的。西部大开发战略若从政策、法律上看，实际上最大的影响就在于：它将改变各法律关系主体在权力与资源占有上的不平等、不合理。因为西部大开发是我国实现均衡发展战略的重大举措，从法律上看，它所要解决的就是长期以来体现非均衡发展战略的法律体制给西部、非西部各主体间造成的法律权利、义务占有上的不平等、不合理问题。西部与非西部地区之间以及它们内部的各法律主体之间在法律关系上获得真正平等、合理的地位，这是西部大开发的一项基本要求，也是我国民族法制建设的基本政策前提。
通过以上叙述，我们初步可以得出如下结论：西部大开发的顺利进行固然需要法律活动（立法、司法、执法、守法）的紧密配合和支持，但从更深远的层次看，西部大开发更多的将会给我国的法制建设，尤其是民族法制建设带来契机。因为，西部大开发战略在经济、政治、法律方面所可能带来的变革无疑都或多或少、或强或弱地触及到了民族法制建设中最具根本性的难点：落后经济基础的限制、集权性权力结构的约束及不合理法律关系的制约。在这些难点得到根本性解决以前，我们很难证明：立法活动越多，西部大开发就进行的越顺利。更难以证明，经由这些法律活动建构起来的法律环境是有利于整个国家以及西部地区的可持续发展的。
二、我国当前民族法制建设中所存在的问题
当前我国民族法制建设中所存在的问题集中表现在与西部打开发战略的诸多不相适应的方面，具体表现在：
（一）、我国当前的民族法律制度还不能真正反映社会主义市场经济的要求。在建设社会主义市场经济的过程中，我国的民族法律制度明显的表现出诸多不足：在计划经济体制下才能运行的许多针对少数民族地区的优惠政策在市场经济迅猛发展的今天往往难以兑现；民族法律制度政策化倾向严重，致使法律规范弹性过大、权威降低，法律往往需依靠政策才能够被理解和适用；现行民族法律制度不能使西部民族地区的经济主体在实质意义上平等地参与市场竞争；民族法律制度还不能在遵循市场规律的同时，保证基本的经济资源向西部地区的合理流动，等等。总之，当前我国的民族法律制度已不能合理地建构和反映新的资源配置方式的要求，也没有处理好公平与效率的相互关系。西部民族地区的经济主体通常只享有形式上的公平、现实上的不公平。
（二）、我国当前的民族法律制度也不能反映新的权力结构体系和运作机制的要求。西部大开发是一个伟大的社会工程，它的顺利进行和最终实现，不但需要中央、上级国家机关的决策和计划，更需要发挥民族地方的积极性。这其中，权力的分配与运作最为重要，它理应是我国民族法律制度的核心内容。法律对权力的分配与运作规定的合理与否、科学与否是关系到民族地区发展和民族关系稳定的重要问题。当前我国民族法律制度在这方面所存在的问题主要是：国家与社会之间权力划分不合理，庞大的国家组织系统攫取了大部分的权力资源，社会力量参与地区发展的能力有限、积极性不高；中央、上级国家机关与民族地区国家机关之间的权力划分不合理，如最典型的是，中央、上级国家机关与民族自治机关的关系过分趋同于与一般行政区划之间的关系，即民族自治机关的自主治权不明显；在权力的运行中，各权力主体之间缺乏必要的、合理的监督制衡机制，在中央、上级国家机关的干预下，社会、自治机关常常缺乏必要的自主性。甚至，法律制度本身也时常会受到冲击。
（三）、我国当前的民族法律制度不能合理反映各民族法律主体之间的权利、义务关系。一种社会关系之所以要纳入到法律的范畴中去，成为法律关系的一部分，就是因为这有利于关系主体权利义务的确定，有利于提高人们的行为预期，从而提高决策的合理性、降低决策成本。我国当前的民族法律制度对中央、上级国家机关与民族自治机关之间相互关系的规定就缺乏这种确定性，这首先体现在，我国有关法律，如民族区域自治法，对二者权利义务的规定的含糊不清、原则抽象；其次，体现在民族自治机关的自治权上，虽然我国宪法、法律规定了民族区域自治机关除具有同级国家机关所具有的一般职权外，还享有自治权（管理优先权）。但由于自治权和一般职权在立法上没有划分清楚，因此往往流于形式。司法中，权利义务关系的含糊不清对中央、上级国家机关而言自然可带来决策成本的减少和决策风险的降低，但对于民族自治机关而言则正好相反。这种状况可以同时带来权力资源的大量滥用和浪费。
三、对当前我国民族法制建设的几点建议
针对上述我国民族法律制度所存在的问题，结合西部打开发战略的要求，我认为我国的民族法制建设应注意解决如下几个问题：
（一）、应遵循均衡发展战略的要求，在强调按市场规律办事、依法办事的同时，注意西部与非西部地区在各种社会资源的占有上应做到实质上的公平与平等。我们既不能在西部大开发中片面强调效率，因为这会使弱势群体、弱势地域处于更为不利的地位，也不能片面强调公平，因为这会破坏市场机制的最终形成，导致经济效率低下。兼顾效率与公平、兼顾西部民族地区的一般性与特殊性问题，这将是今后我国民族法制建设所面临的重要课题。
（二）、合理分配权力资源，优化权力结构。将能够由社会、民族地区运作的权力赋予它们来行使，这既可以提高国家机关的工作效率，又能提高社会、民族地区的积极性，便于动员各方面力量进行西部打开发事业。具体而言，国家应当进行政治体制改革、改变政府职能，将能由市场调节的领域让出去，使市场发挥作用，以培育适应我国社会主义现代化的市场机制；将该由民族地区政府管理的事务以法律方式赋予它们行使，中央、上级国家机关主要行使法律监督权；改变权力运行监督机制，变以政治监督、行政控制为主为以法律监督为主，变事先行政审查为事后司法监督，变适当性审查为合法性监督；树立法治观念，将权力的整个分配、运行置于法律的调整之下。
（三）、提高民族立法的水平和技术。首先，应尽量避免政策式立法，应尽可能增强法律规范的准确性、稳定性。如，对于一些暂时还不易或不能明确规定的事项，可不作规定，而以政策或其它方式颁布，这样可以保证法律规范的规范性。其次，应在立法中将自治机关享有的自主权与一般职权区别开。如，可以通过列举方式规定各权力主体的专有权力、禁止权力、共有权力、保留权力，以增强可操作性。对一些经过实践证明，由自治机关行使最为有利的权力应以列举方式规定为自治权。最后，应规定切实有效的自治权保障措施，使自治权相对于中央、上级国家机关的权力而言具有真正意义上的管理优先权。
总之，西部大开发战略不但为我们研究、认识我国的民族法制提供了全新的历史语境，更为我国的民族法制建设提供了难得的现实基础。从这个意义上讲，西部大开发战略无疑是一个具有重大法律意义的历史事件。本文即是试图对这种法律意义进行理解的诸多尝试之一。
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王鑫：（1976.6～
），男，云南昆明人，汉族，
云南大学法学院99级硕士研究生。邮编：650091。E-mai:wangxing208@ynmail.com。
[1]这类文章较新的有：徐中起：“西部大开发中的法律问题探讨”，载《思想战线》2001（1）；夏勇：“论西部大开发的法治保障”，载《法学研究》2001（2）。
[2]转引自夏勇：“论西部大开发的法治保障”，载《法学研究》2001（2）。
[3]这一点可以从各种学术刊物上发表的相关论文情况得到证实，其中大部分都是从经济、经济学进行的研究。
[4]关于西部大开发在改善、发展民族关系方面的重要意义，首先是由西部地区主要是少数民族地区这一客观情况决定的；其次也是由经济发展在整个民族区域自治制度中的重要性所决定的。正如邓小平同志指出的：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。”引自《邓小平文选》第一卷，人民出版社，1994。