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检察改革三题

王  琳

依据法律监督理论创建的我国检察制度已有50年的风雨历史。50年来，特别是近年来，随着社会主义市场经济体制逐步走向完善及国家对反腐倡廉工作的重视，检察机关在我国政治、经济生活中的地位不断提高，作用越来越大。“两法”修订后，检察机关法律监督的内容得以进一步扩展，职能得到进一步加强。但就宪法和法律确立的检察机关的性质和地位而言，目前检察机关在司法实践中发挥的实际作用仍差强人意，尤其是法律监督工作仍无法摆脱“疲软”的困境。正基于此，在党的十五大把司法改革提上国家的议事日程后，检察改革亦已成为司法改革讨论中的热点和焦点问题。围绕这一问题，出现了多种观点和主张，为现行的检察制度设计了多种不同的改革方向和方案。这些观点和主张涉及到我国检察制度的理论基础、检察机关的性质、地位相职权等一系列基础理论问题，对这些问题的正确认识究竞是什么?中国的检察制度应该朝着什么方向发展和改革?这是我们不容回避且迫需首先解决的问题。在此，笔者仅就检察改革研究中广受关注的几个方面试陈管见，以期能进一步引起争鸣，探求真知。

一、关于检察机关和检察权的性质

检察机关和检察权的性质问题是检察理论研究的一个根本性问题，它决定着检察改革的方向。学术界对此有三种观点：

1、检察机关是司法机关，检察权是一种司法权。[1]其基本论据在于：首先，根据宪法和法律，检察机关依法独立行使检察权，而且检察机关在国家体制上是独立的，其地位与法院相等；其次，检察机关的公诉活动以正确适用法律为目的，其监督职能和监督活动更具有明显的“护法”性质，因此我国的检察活动至少在法律形式上具有突出的“法律性”；再次，检察机关的公诉权是具有司法性质的权力。尤其是不起诉决定，与法院的免刑和无罪判决具有相似的效力，是具有裁断性、终局性、法律适用性等司法特征的“司法”行为。

2、检察机关是行政机关，检察权是一种行政权。持此观点的理由在于：与司法权的被动性不同检察权是主动性权力．检察机关如果不主动地行使职权去侦查、控诉违法犯罪行为就是失职与司法权的中立性不同．检察机关行使权力是以行使权力的；与司法权的判断性不同，检察权具有命令执行性．上下级检察机关之间、检察机关与其组成人员之间均是命令与服从关系；与司法权的终极性不同，检察权属执行性权力  它最终要接受司法权的裁判。可见  就检察权的性质而言．它实质上是行政权的一部分，将法检两种性质不同的权力混杂在一起统称司法机关，是司法行政化的又一体制性弊病。

3、检察机关具有司法机关和行政机关的双重属性；持此观点的学者认为检察权具有司法权和行政权的双重属性[2].所谓司法性主要指两点，一是独立判断和裁决，二是以适用法律为目的。所谓行政性则主要体现于上命下从的纵向关系，以及追求行为本身的目的，只是将法律当作行为的框架。检察官的上下领导关系，包括检察一体制及相关制度，突出体现了检察官的行政性；检察官直接组织检察院官员实施侦查的行为，因其严密的组织结构和监督指挥关系，且突出行为的实效(破案)，也具有明显的行政性质。另一方面，检察官的起诉活动以适用法律为目的，同时检察机关的活动具有一定独立性，检察官在诉讼活动中也具有一定的独立性，他不是长官的附庸，而能独立地做出诉讼判断并付诸实施(美国、德国、日本等现代各国检察官的独立性都有制度上的保障)。日本法务省刑事局所编具有权威性的《日本检察讲义》称：“检察官是独任制机关，本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正，不受其他势力操纵，以及检察官的职务行为必须直接产生确定的效力，都是必不可少的。检察官的这种准司法性质，从职务的内容看是理所当然的。”同时，检察官因其司法功能而享有一定的职务和身份保障(日本、德国、意大利等国检察官身份保障等同或相近于法官)。在上述意义上他又具有司法官的特性。

笔者认为，我国检察制度是根据人民民主专政的理论和列宁关于社会主义检察制度的思想，在继承新民主主义革命时期根据地和解放区的检察工作的优良传统，发扬中国古代政治法律制度特别是御史制度的精华，吸取国外特别是苏联社会主义检察制度建设的经验的基础上，结合中国的实际情况而建立的。我国检察制度在其发展的曲折道路上，就已给被打上了深深的中国特色的烙印，从中国的具体国情看，检察权的定位，并非要在行政权与司法权两者之中做非此即彼的选择，亦无需将两者揉合而以“双重属性”一词来加以平衡就了事。检察权就是法律监督权，检察机关就是法律监督机关。这一定位，不仅是我国宪法和法律规定的检察机关和检察权定位的现状，也符合中国具体国情，同时并不与世界各国检察改革的潮流相背。其理由如下：

其一，检察权不属于司法权。

尽管我国宪法把人民检察院和人民法院规定在一起而与行政机关形成一种对应，于是传统的观点就认为，我国的司法机关包括人民法院和人民检察院，但是现在检察权与司法权（由人民法院行使）的区别正越来越为广大的学者所认识。

首先，检察权不具有终结性，而终结性是司法权最主要的特性之一，是“国家对任何社会冲突所做出的最终的、最权威的裁判”。无论从哪个角度考察，我国的检察权都不具备这种特性，如检察权中的公诉权、（刑事、民事等）抗诉权只是具有引起诉讼发生的效力，并不是最终的判决。那么刑事不起诉制度是不是一种终结性的权力呢？也不是。且不说这仅仅是一种程序性制度，不涉及对案件的实体评价，更何况当事人仍然可以进行自诉，因此也不具有终结性。

其次，检察权不具有被动性。司法权不能主动行使，这与行政权有着显著的不同，所谓“不告不理”，不论是刑事还是民事案件，法院都不能自己充当原告又自己审理，只有这样才能保持中立和公正。司法权的本质是判断，在没有人启动诉讼程序时，显然是没有这种判断权的。如果司法权象行政权那样积极行使的话，“法官便将拥有压迫者的力量”。而我国的检察权中的自行侦查权必须主动行使，这容易理解。那么怎么理解公诉权也必须主动行使呢？固然，检察机关的一个重要职责就是通过审查起诉权来对侦查结果进行法律监督，（我们认为审查起诉所能监督的只能是“侦查结果”，而不象号称的那样能够监督“侦查行为”或“侦查过程”。）但是，这种监督并不是要做出实质性的结论，而是为了进一步行使对犯罪嫌疑人的追诉权做准备的，这种追诉权体现了检察机关代表国家主动追究犯罪嫌疑人的刑事责任，因此本质上仍然是主动的。

第三，检察权不具有完全的独立性。司法权的独立性，不仅仅是指司法机关独立于立法、行政机关，其在司法机关内部上下级之间也是具有独立性的，仅仅存在审级分工，而不具有官僚性（不含贬义），而且司法独立的很重要的一环是司法人员个人的独立（这一点在我国没有做到，但是司法改革的方向）。这种独立性是为了保证司法人员只服从于法律，不受外界干扰，包括不受上级干扰地行使裁判权，有利于公正司法。司法独立性是司法权区别于行政权的又一重要特征。我国的检察机关只是独立于行政机关，但上下级之间却是领导与被领导、命令与服务关系，强调的是国家法律的统一实施。

因此我们可以得出结论，检察权不属于司法权。宪法把检察机关与法院规定在一起，只是由于这两个机关、两种权力之间存在着紧密的联系。当然这也与我们以前的法学研究并不强调行政权与司法权及其他国家权力的区分有关，甚至可以说在很长一段时间内这些权力被混同了，例如延续至今的用管理行政的方法来管理司法。但这种规定并不表明检察权就属于司法权，实际上我国宪法也并没有对我国的司法机关下定义，而现在看来这种把检察机关纳入司法机关里去的观点是值得商榷的。

　　其二，检察权不属于行政权

　　检察权既然不属于司法权，那么是不是就应当纳入行政权的范围呢？不少学者就是持这种观点的。例如，在1998年诉讼法年会上的一些观点：“将最高人民检察院与司法部合并，由司法部长兼任总检察长”、“设立廉政公署，将检察机关的自侦案件划归廉政公署，归中纪委和国务院双重领导”、“取消检察机关的审判监督职能，把审判监督权交给权力机关”。这些观点的立足点就在于检察权属于行政权。其实这种观点是混淆了我国的检察权和西方（尤其是英美法系国家）的检察权造成的，并没有实事求是地深入分析，不注重利用法律的本土资源，犯了生吞活剥的毛病。其实我国的检察权与行政权也是有明显区别的。检察权是一种程序性的权力，而不是实体性的权力。而行政权和司法权一样，都是一种实体性的权利。

　　首先，行政权对当事人的实体权利义务做出配置，其目的是为了实现社会效益的最大化，这种权力只要当事人服从，不要求司法救济，就会发生实体上的权利义务配置效力。检察权的行使过程只与当事人之间产生程序上的权利义务关系。检察权当然也会对当事人的权利义务产生影响，而这种影响却即不属于实体上的，即使当事人服从并不要求司法救济，也必须依照法定的程序继续进行下去。检察权行使的目的是为了引起某种程序，并由这种程序中的主体做出实体上的配置。例如，立案侦查是刑事诉讼程序的开端；批准或决定逮捕是为了保证诉讼程序的正常进行；提起公诉是为了引起审判程序；抗诉、对减刑、假释的监督是为了提起重新审理的程序；向有关部门发纠正意见和检察建议则是为了让这些有权做出实体决定的单位进入决定的程序。

　　其次，行政权本质上追求的是实体上的效率和效益，如政局稳定、经济增长等等，所以必然更注重事物实际上是怎样的，并做出相应的措施。但检察权则更注重程序的正当性，这是检察权的程序性的又一个体现。实际发生的事实并不等于法律认定的事实，只要经过正当的程序，结果就被认为是合理的。

因此，检察权与行政权是有本质的区别的。检察权和行政权互相不能涵盖，认为检察权属于行政权的观点只不过是陷于“三权分立”的机械思维，并从其主动行使这一个特征做出的片面的结论。

其三，检察权兼具有行政权和司法权的双重属性，其本身用法律监督权足以概括。（尽管目前我国检察机关在具体行使法律监督的过程中还存在众多问题，但这只是如何发展和完善的问题，并不足以影响到其法律监督的性质本身）。我国的检察机关属于“法律监督机关”的定位应当说是比较准确的，其权力定位就是国家权力中的监督权，这是一项与行政权、司法权互相独立的权力，其目的在于维护国家法律的统一实施，防止行政、司法专断和腐败，同时通过其程序性的权力行使，为立法、行政、司法权之间的制衡架设桥梁（如应当赋予检察机关以向人大的弹劾建议权，以引发由立法机关行使的弹劾权，以此作为对被监督机关的最高和最终的方式），这种目的性也就决定了其内部必然需要垂直领导（我国现在改成了双重领导，效果不如垂直领导好），而对外则要独立。而这种独立于行政权、司法权的监督权恰巧与我国御史制度暗合，这应当成为一种可资利用的资源。当然，这种暗合只是性质上的暗合，在具体内容上还是有很多不同，这在很大程度上是社会形态的不同、人类历史的进步造成的，我们不可能要求古代的御史具有现代的民主分权意识，由于历史的局限性，他们只能是忠于皇权的。我们所注重的只是一种独立于行政权、司法权的国家权力的存在及其行使方式而已。至于现行的行政监察机关，由于其隶属于行政机关，所以只是一种内部监督，与御史制度的传承关系反而较检察权为远，从其行使的效果来看也并不明显（内部监督有其天然的局限性）。

综上所述，从某种意义上，我们可以说，我国实际上实行的是人民代表大会制度下的“四权分立”，这四权是：立法权、行政权、司法权、监督权。这四项权能分别由人大、行政机关、审判机关、检察机关实施。对于立法权来说是其它三项权能的统领，是“一切权力属于人民”的体现，但在具体行使上，则又与其它权能互相独立、互相制约的。而其它三项权能则是平行并列、互相独立、互相制衡的。检察权的定位就是法律监督权，完全没有必要也不可能归入行政或司法权中。当然，由于我国的检察制度是从学习苏联开始，相对于其它权力而言在理论上和实践中都缺乏必要的准备和研究，对定位问题长期处于模糊状态，对于历史的传承和借鉴更是相当不足，本土资源利用程度不高，因此仍有许多地方需要完善，在理论上也需要处理好与其它几项国家权力的关系和衔接问题。而且监督权本身也存在制约问题，否则同样会走向腐败。但由于这种对行政权、审判权的监督（实际上我国现行法自取消了检察机关的“一般监督权”后，对行政权的监督是相当薄弱的）是一种平等的监督，不是上下级之间的监督，丝毫不影响行政权、司法权的独立行使。而且“由于程序权与实体权相比，略显柔弱，这就决定检察监督权不可能在国家权力中过于膨胀。‘检察权大于审判权’的担心是完全没有理论基础的。检察监督权以程序性与行政权、审判权相区别、相抗衡，并且在程序性上统率了检察职权的各个方面。”并且在防止监督权滥用方面，我国历史上积累了大量的有益经验可资借鉴利用。这里只存在怎样完善各权力资源配置的问题。我们完全不应该因为这种担心而否定监督权的有益性、合理性和现实性，正象我们不能因同样的担心而否认立法权、行政权、审判权一样。

二、       关于检察职能的范围

同公安机关和审判机关相比，检察机关的职权具有变动和相对不确定的特点。对检察职能应包括的范围学界也有不同的观点。

1、一般监督说。即认为检察机关实施法律监督的范围包括对政府机关、企事业单位、社会团体、国家工作人员和公民执法、守法的情况实行监督。这种观点认为，虽然在我国现行检察制度中并没有规定检察机关具有一般监督权，但事实上，仍然属于一般监督，其理由有三：首先，我国宪法和检察院组织法均明确规定，检察机关是国家的法律监督机关。即是“法律”监督机关，这里的“法律”理应包括刑事法律、民事法律、诉讼法律，也包括行政法规、地方性法规等；其二、一般监督可对违法、犯罪案件的发生防患于未然，事先监督可减少违法、犯罪；第三，一般监督可增强政府、社会团体、企事业单位及公民的法制观念。

2、司法监督说。即认为我国检察机关法律监督的范围是比较窄的，仅限于对适用法律的监督，也就是“针对法院、公安、司法行政部门的司法行为的监督”。这与前苏联检察制度中的一般监督相去甚远，后者指的是检察机关对其他国家机关服及其工作人员和公民是否遵守法律进行全面的监督检查，而司法监督仅仅是指检察机关对司法机关的活动及司法人员在司法活动中有无违反法律的情况实施的监督检查。在我国，只有全国人大的监督才可称为一般的法律监督。

3、诉讼监督说。即认为我国检察机关的法律监督范围限于诉讼领域内。就是说，它不仅包括刑事诉讼法律监督，也包括民事诉讼法律监督、行政诉讼法律监督。其理由在于，要认定我国检察机关的法律监督范围，应以现行法律规定的检察机关的职权为依据，从现行法律规定的检察机关所有有关职权的来看，不论批准逮捕、审查起诉抑或抗诉、执行监督等均未超脱诉讼监督的范围。

基于对检察职能的不同认识，在讨论司法改革的过程中，学术界有观点主张检察机关应该把侦查权交给公安．把批捕权交给法院。也有观点主张应该实行检警一体，检察院应作为侦查活动的指挥领导机关。[3]对于检察机关应否有权对民事和行政审判活动进行监督，也有肯定和否定的争论。而目前争议最大的，莫过于检察机关是否应拥有自侦案件的侦查权了。部分学者还提出：“设立廉政公署，将检察机关的自侦案件划归廉政公署管辖。建议将国家监察部改名为廉政公署，归属中纪委和国务院双重领导。”[4]以上诸多论点，虽论及问题重大且观点激进，其中机构重组也不乏用心良苦之设计，但从本质上看，并无突破创新之处，也不适合我国国情，如生搬硬套必将引起诸多弊端。

理由在于：其一、职务犯罪侦查权是法律监督权的应有之义．检察机关通过受理国家工作人员在职务活动中的违法犯罪行为的控告举报，依法启动刑事调查和刑事侦查程序．从而达到对其进行司法惩处的目的。这种司法弹劾的属性表现在两方面：一是对依法选任的国家工作人员职务行为实行专门监督；二是国家工作人员的职务活动是受法律约束的行为，对其实行监督，实质就是对公务活动进行监督，由此派生出检察机关对公职人员公务活动拥有违法审查权。因此这种司法弹劾权（即职务犯罪监督权）是法律监督权的重要组成部分。其二、反腐倡廉只能加强，不能削弱。检察机关的宪法地位独立于行政机关、审判机关，尽管这种宪法地位目前由于某些因素的制约，未能得到充分体现。得如果非要将职务犯罪侦查权从检察机关分出，置于行政机关之下设专门的调查机构，亦即在国家第二格级的权力机构下再设立一个处于第三格级的机构，结果只能是降低了其格级。试想，以第三格级的权力去查外第一、第二权力格级的职务犯罪，如何保证反腐倡廉工作的正常开展。至于检察机关目前的独立办案不能得到充分保障，反腐惩贪工作有不尽如人意的地方，那正是检察机关内外部改革所必需解决而且也能够解决的问题。将自侦案件侦查权从检察机关分开并非解决此问题的唯一选择。相反，若真要成立廉政公署，那么，廉署要求独立于行政机关的呼声恐怕又会此起彼伏了。其三，如果说检察官素质不高、专业化程度偏低不能适应职务犯罪侦查工作的需要，纪检监察部门的反贪斗士也未必就比现在的检察官强。我们也不能寄希望于合并成立新的机构后，其成员素质就会有质的飞跃。相反，倒是检察机关近来年不断强化检察官的素质训练及严把入口关，取得了明显成效。这里不得不提的一个话题是，纪检监察部门与检察机关的关系问题是检察改革中必须认真面对的问题。今年全国人大副委员长成克杰的查处大快了人心，但我们也在新华社的一则新闻通稿中看出检察机关在处理与纪检监察部门的关系时的尴尬。该则新闻在公布了简要案情后提到，中纪委已查清了成克杰贪污受贿的基本事实，现已“建议”司法机关介入。发现了国家工作人员贪贿犯罪的事实或线索，检察机关就应主动介入和查处，怎能等待纪检监察部门的“建议”呢！当然，这已不属本文所要具体讨论的内容。

三、       关于主诉检察官制度

主诉检察官办案责任制是在检察长领导下，在审查起诉部门实行的以主诉检察官为主要责任人的检察官办案制度。主诉检察官是一种岗位名称，是指在审查起诉部门设立的，按照规定能够独立行使一定职权和承担相应责任的检察官(公诉人)。最高人民检察院决定从2O0O年1月起．在全国各级检察机关审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制。对此制度的推行，目前学术界有三种不同的观点：

1、积极赞同说。持此观点学者的理由主要是：（1）、主诉检察官制度有助于建立符合诉讼规律的责任明确，运行良好，高效廉洁的办案机制；（2）、有助于克服行政检察工作管理体制所带来的弊端，逐步改善审查起诉部门的队伍结构和人员素质．为造就一支高素质的公诉人队伍创造必要的条件；（3）、有助于确保检察院独立行使检察权，提高公诉的质量；（4）、有助于解决公诉人在对抗制庭审方式中指控不力的问题；（5）、有助于使检察工作的重心由侦查向出庭支持公诉转移，全面提升检察官在诉讼中的形象和地位。

2、谨慎赞同说。其理由是：实行主诉检察官办案责任制是检察机关实践司法改革任务的一项重要措施．涉及面广．意义重大，改革的大方向是正确的，但在经验不充分，各种实施措施不配套的情况下(主要是用人权、财权不独立)，只能进行局部地区进行试点。现时不宜全面推广。

3、否定说。其理由主要是：（1）、权利不明确。如何协调检察长、处长(科长)与主诉检察官的工作关系和权限分工。主诉检察官对案件究竟是有质疑权，建议权，还是最终决定权不明确。（2）、责任未划清。主诉检察官有权在其职权范围案件的事实认定，证据认定和适用法律作决定，但检察长、检委会有权改变主诉检察官的决定，而该决定最终又由主诉检察官去执行．一旦出现差错，责任的承担者如何划定。（3）、利益跟不上。主诉检察官与工作风险并存，但由于检察院无独立的财权，完全受地方财政的控制。在全面考核、限质限量完成主诉检察官职责的基础上无足够的确保其应有的经济待遇；（4）、素质不适应。对主诉检察官的选任，不仅要求政治素质高，业务素质强，还要有相当的人格魅力，善于与他人沟通、协作共事。而目前从总体上讲．检察官队伍的素质还不高，很难适应主诉检察官机制下的办案要求。 （5）、名称交叉，与法无据。主诉检察官的三级与《检察官法》的十二级不协调．地位与职责也有冲突。

毫无疑问，激活自我约束、良性发展的办案机制，这是检察改革的大势所需，而主诉检察官制度作为已在全国检察系统开展的六大改革之首，在现阶段虽有其积极意义，但笔者仍认为，此项制度的推行弊大于利。至于否定此项改革措施的理由如前所述，已有学者系统论证。笔者仅就三方面再试加说明。

其一，主诉检察官的设立没有法律依据。究其深层原因，主诉检察官的设立只不过是前阶段检察机关违法任命检察官导致检察官太多过滥所致。如按《检察官法》所规定的正常程序和条件任命的检察官，理应均是法律职业家，都应具备检察业务的独立操作能力。而现阶段却由于检察官数量上的过多导致了检察官在整体素质上的过低，不得不从中选拔优秀的“检察官”来履行“检察官”本就应该履行的职责，这不能不说是检察机关对其用人失察和不严格按照《检察官法》任命检察官的一大嘲弄。而此问题的真正解决需要“严把入口、疏能出口”来逐步实现，以急功近利的心情，设立一个不伦不类的主诉检察官不但于法无据，反而给检察官的依法管理带来了新的困难。同时，由于检察机关长期以来形成的用人机制的惯性，在主诉检察官的选拔任命上，选优任贤同样不能得到很好的体现。如某省会市检察院就曾发文规定：起诉科、抗诉科正、副科长均直接任命为主诉检察官，而其他人则必须经过严格的选拔性资格考试，通过资格考试之后，才由院领导择优任命。各地检察机关的抗诉科一般只有3到4人，既然科长、副科长都直接任命为主诉检察官，主诉名额都被科领导所占据，选拔根本无从谈起。“主诉”只是换成了“科长”、“副科长”的代名词而已。更具讽刺意味的是，今年该院在任命了六名主诉检察官后不到一月，被直接任命为“主诉”的科长和另一科员“主诉”就因涉嫌受贿和徇私枉法被查处。

其二，主诉检察官的职责范围界定不清。最高人民检察院韩杼滨检察长指出，实行主诉检察官制度“就是要打破过去用行政办法管理司法工作的旧模式，冲破集体讨论、集体负责的旧框框，形成主诉检察官为主要责任人，责权统一的新的办案工作机制。”按照这一目标，主诉检察官制度的主要内容是赋予承办公诉案件的检察官以行使职权的独立性。但主诉检察官的“主诉”内容如何确定，也就是以自己名义独立地行使职权的范围如何确定，则是这一项改革措施面临的最大问题。一方面，主诉检察官被视为独立的责任人，因而也被赋予了独立处理案件事宜的权力。另一方面，对主诉检察官的种种限制又使得“主诉”一词难以名实相符。具体说，在改革中，各地一般都规定了应由检察长或检察委员会决定的事项：改变侦查机关认定的事实或定性的案件；改变管辖的案件；需要对犯罪嫌疑人采取、变更或撤销强制措施的案件；追加漏罪、漏犯的案件；拟提起抗诉的案件。除此之外，重大案件、疑难案件、人大、党委以及上级检察院交办的案件也都不在“主诉”的范围内而须交检察长或检委会拍板。显然，主诉检察官的独立职权已经所剩无几了，实际上检察官主要还是进行审查证据、提审犯罪嫌疑人、补充取证、出庭公诉等常规操作，这难免给人以换汤不换药的感觉。

 其三，主诉检察官的权责难以统一。虽然追求权责统一是实行改革的初衷，但是在工作实践中，却暴露出权责难以对应，风险与利益不一致的问题，基本表现是责任大于职权，利益低于风险。出现这样的局面是基于工作中存在无法回避的两个矛盾，一是放权与滥用职权的矛盾，一是利益激励与财政供给能力的矛盾。第一组矛盾表现为：一方面，放权于主诉检察官是改革的基本内容；另一方面，工作中仍有贪赃枉法、以案谋私的情形发生，尤其是在司法部门极力遏制司法腐败的大背景之下，使得放权与收权两种倾向同时并存，难以取舍。随着主诉检察官改革试行面的扩大，这一矛盾中又暴露了新问题。在优秀人才匿乏的检察机关，若只在少数几个检察院中试行主诉检察官，勉强还能对付，若要进一步扩大范围，高素质的检察官资源就显得稀缺了。在对检察人员的廉政素质和业务能力的双重考虑下，试点中主诉检察官的权力范围均无大的实质性突破。然而，在责任方面却又有十分严格的要求，形成了权利、义务的不对等。由此，改革中一些主诉检察官为避开权利义务的不对等，事事请示汇报，全由领导作主，又回到传统办案的老路上去。第二组矛盾表现为，一方面，主诉检察宫制度着眼于责、权、利的统一，以激发办案人员的责任感与创造性；另一方面，财政负担能力的有限又使利益激励机制难以有效运作。主诉检察官的试点大部在经济较为发达的地区开展，然而这些地区也感到财政拮据。如海南省各级检察机关在主诉检察官制度推行过程中，条件稍好的海口市检察院也只能给予主诉检察官每月每人20元的津贴，其他市、县在待遇上基本与实行主诉检察官前没有区别。可想而知，这一改革在普遍推行之后，对主诉检察官的物质待遇如何兑现将成为瓶颈问题，最后会直接影响到这一改革措施能否顺利实现其预期目标。

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