从中文域名和关键词风波看CNNIC的地位

  我按:本文写于2003年,在江湖上流传甚广,现在放出来供大家参考。本文当年在“博客中国”的专栏中登载过,但从来没有采用过创作共用约定,至今也不准备采用,因此对本文的转载和信息网络传播均需经过作者的书面许可。请那些转载者好自为之,如果我向你追究版权责任,绝对不会事先通知你,那不是我的义务(点这里看为什么)。

从中文域名和关键词风波看CNNIC的地位

文 /  董皓

  在域名制度不断发展的同时,互联网寻址技术也正不断发展和进化着。肇始于美国的域名系统有一个技术上先天不足,作为一个以英文为主的网络地址名称系统,它无法直接让非英语国家的网络服务提供者用自己的母语作为网络地址供用户访问,这就大大限制了互联网在全世界范围内的传播。为了改变这种状况,自上世纪90年代末以来,各个非英语国家的域名注册机构和一些国际组织、商业公司等都在探索多语种域名(IDN)的技术解决方案,中文域名的产生正是这个技术趋势在中国(或华人社会)的表现,有了中文域名,我们就可以用“新浪.公司”代替“sina.com”作为互联网地址,方便了华语世界对互联网的使用。
  与此同时,另一种更加简洁的互联网寻址方案——关键词(Keyword)技术也开始为人们所了解和使用,它的原理是通过数据库将一个词汇或短语和特定网络内容联系起来,使互联网用户只需要在浏览器的地址栏中输入词汇就可以直接抵达目的网站,从而省去了记忆域名的麻烦。例如在应用了关键词技术的浏览器上只要直接输入“人事部”,就可以直达“http://www.mop.gov.cn”这个网络地址。
  本文无意讨论中文域名和关键词的技术原理,笔者所关注的,是我国互联网界围绕这两种新技术发生的两场风波。从风波中,我们的确可以看到中国域名制度中存在的一些隐忧。

  (一)中文域名风波
  中国是世界上经济发展最快的经济体之一,它的庞大市场让任何一个新经济领域中的竞争者都跃跃欲试。在多语言域名系统领域,世界最大的顶级域名注册服务商NSI在1999年抢先推出了自己的中文域名试验系统,并允许用户在顶级域名下注册中文域名(如“喜马拉雅.com”)。2000年1月18日,CNNIC也推出了中文域名试验系统,并开始免费注册中文域名,在该系统试运行期间,CNNIC联合其它中文单独域名区的域名机构(如台湾的TWNIC、香港的HKNIC、澳门的MONIC),发起建立了中文域名协调联合会(CDNC)。在各个机构的协作下,中国大陆、台湾、香港、澳门的域名中文域名系统实现了较为顺利的衔接和互通(TWNIC于2000年5月推出自己的中文域名系统)。2000年11月7日,CNNIC中文域名系统全面升级,推出“.CN”、“.中国”、“.公司”“.网络”为后缀的中文域名服务。三天以后,NSI也将试验系统升级,宣布接受在.com、.net和.org下注册中、日、韩文域名。
  中文域名的出现,使世界四分之一的人口得以使用自己的母语作为网络寻址基础,大大方便了互联网在华人世界的推广,本是一件十分值得庆贺的事。但是,由于两套各自独立的中文域名系统几乎同时在中国出现,这件事也就变得复杂起来。
  从理论上讲,任何人都可以设计和建立自己的域名系统,但如果域名系统没有统一的标准的话,那么网络服务提供者和用户将无所适从——这就如同在同一条街上每家人都把自己家的门牌号定为一号,然后各自按照不同的规则来确定其它号码一样,域名将无法起到指示网络资源地址的作用。只有保证域名系统的唯一性,才可能使域名的标识性作用得到发挥。NSI和CNNIC两套中文系统并存,使这种唯一性受到了挑战。[在顶级域名均保持英文的情况下,表面上看不存在冲突,例如“女权.net”和“女权.cn”可以并存在一个系统中。但如果顶级域名也是中文,则会产生冲突,例如目前在CNNIC注册的“女权.公司”将来将会遇到NSI的“女权.公司”的挑战]。即使这种多系统的矛盾可以通过技术手段解决,它也会客观上加剧互联网上的侵权行为。例如,假设一个公司想要在网络上保护性注册自己的中文商标“红塔山”为域名,那么他就必须在NSI注册“红塔山.COM”、“红塔山.NET”、“红塔山.ORG”,在CNNIC注册“红塔山.中国”、“红塔山.公司”、“红塔山.网络”、“红塔山.CN”等众多域名(这还不包括在TWNIC、HKNIC、MONIC等机构注册的繁体字域名),只要少注册了一个,其它公司就可能抢注。这就使中文域名的冲突变得比英文域名更加扑朔迷离,加大了商标权等权利人在网络上的维权成本。因此,在理想状况下,成熟的中文域名系统的管理职责和根服务器的控制权应该由一个唯一的、非营利性的、不代表任何国家和企业利益的组织来行使。NSI作为一个商业机构(美国NASDAQ市场的上市公司),是不能独自管理多语言域名服务器的,否则必然产生商业垄断行为 [事实上,之所以NSI当年在国际社会的压力下把英文根服务器的控制权转移给ICANN,也是因为这个原因。见The Law Of Cyberspace, Harvard Law Review 1999 Vol. 112: 1675.];同时,CNNIC作为一国国内的域名管理机构,其实也不适宜完全控制中文域名这一全球网络资源。
  但理想毕竟是理想,正如英文域名的管理者ICANN实际上仍然是通过与美国政府部门签订合同获得域名管理权利一样,如果中国的网络机构能够事实上掌握了全球中文域名系统的控制权,那么在国家安全、互联网发展前途等方面,中国都将占有有利的地位。这也是CNNIC与NSI针锋相对的重要原因。从这一点出发,中国政府对CNNIC采取了支持的态度。2000年11月7日,中国信息产业部发布了《关于互联网中文域名管理的通告》(信部电[2000]1048号),该通告虽没有明确其保护CNNIC所建立的中文域名系统的立场,但将CNNIC确定为中文域名注册的管理机构,维护中央数据库,并确立了中文域名注册体系中管理机构和注册服务机构的分离制度,在中国境内杜绝了商业组织自行建立中文域名系统情况的发生。该通告同时规定:“在中华人民共和国境内从事中文域名注册服务或注册代理活动,应获得信息产业部批准,信息产业部电信管理局具体负责办理审批事宜。”实际上是用强制性的行政手段控制了NSI在中国大量征询其自己的中文域名系统的注册代理商的行为。到了2002年底,信息产业部发布的公告中说:我国互联网络域名体系中在顶级域名“CN”之外暂设“中国”、“公司”和“网络”3个中文顶级域名,任何组织或者个人不得采取任何手段妨碍我国境内互联网络域名系统的正常运行。[见2002年11月22日《中华人民共和国信息产业部关于中国互联网络域名体系的公告》] 这实际上是用规范性文件的形式,确立了CNNIC中文域名体系在中国的唯一合法性,同时也让NSI等组织的中文域名系统至少在中国境内失去了法律基础。
  CNNIC和NSI的中文域名风波就在上述文件的强力干预下平息了,CNNIC作为中国互联网域名的管理者和基础资源(域名根服务器)的控制者,获得了国家力量的帮助,也就是说,政府利用行政权力巩固了CNNIC在全球中文域名领域中的地位(请注意上述文件中将CNNIC开发的“中国”、“公司”和“网络”作为顶级域名实际上排除了世界上任何组织自行开发的中文域名系统在中国的运用)。如果站在中国国家利益的立场上,这些行政行为对中国在中文域名领域确立控制地位十分有利;但如果换一个角度,可以发现,中国政府实际上是通过行政手段将中文域名这个巨大的市场强行划入CNNIC的口袋。在取得事实上的市场垄断地位后,CNNIC如何才能保证其在“行使国家互联网络信息中心的职责”[见CNNIC网站之“关于CNNIC”,http://www.cnnic.net.cn/about.shtml,2002年12月29日访问] 时,总是以国家和公共利益为出发点和归宿呢?世界上不能有绝对的权力,如果没有一套完整的规则来限制CNNIC的行为,单纯依靠某种价值理念来让它保持对市场经济利益长期的克制,肯定是非理性的。

  (二)关键词风波
  在中文域名风波平息不久,又一个与CNNIC密切相关的风波又出现了,这次的焦点是“关键词”技术。年月日,CNNIC推出了自己的关键词系统——通用网址,一个企业或个人只要注册了通用网址(当然是要付费的),互联网用户就可以通过在浏览器中输入该网址到达注册企业或个人的网站。和中文域名一样,这一次CNNIC依然不是关键词技术服务在中国的最早提供者,早在两年前,一家被称为“3721”的网络企业就已经开始在中国提供关键词的服务——它的技术被命名为“网络实名”——经过几年的努力,网络实名已经成功地在中国关键词市场树立起了品牌形象并占有巨大份额(90%以上)。CNNIC刚推出通用网址的时候,在其网站上把“3721”作为合作者之一,谁知不几天“3721”就对公众澄清说自己从来没与CNNIC合作,CNNIC侵犯了自己的软件版权,构成不正当竞争。此后CNNIC和“3721”之间的争议就一直不绝于耳 。
  按照CNNIC的说法,通用网址(或网络实名)也和域名一样是一种只能有一个根服务器的网络寻址方式,而这个根服务器及其数据库在中国当然就只能由CNNIC来控制。按照“3721”的理解,通用网址只是一种互联网的应用服务,应该允许不同的市场主体通过竞争来获得各自的客户,不存在只能有一个根服务器的理由。“3721”还说,CNNIC实际上是想独霸关键词市场的蛋糕。这一次,信息产业部采取了作壁上观的态度,没有给CNNIC如中文域名风波中一样的支持。
  除了通用网址和网络实名的冲突外,这场关键词风波中还有另一个插曲。CNNIC在中国推出通用网址的时候,联合了当时世界上最大的关键词服务提供商——REALNAME公司,由于REALNAME公司与微软公司签订有技术协议,所以通用网址不必像“3721”的网络实名一样需要网络访问者下载插件,只要安装了浏览器后,用户就可以直接在浏览器里输入关键词(即CNNIC的通用网址)来定位网站。但2001年6月,REALNAME公司突然因为微软不再与其续签合同而倒闭,这就使通用网址不需下载插件的优点丧失,而这本是一些企业和组织愿意在CNNIC注册通用网址的最主要原因。在这种情况下,有的企业便要求CNNIC对自己没有兑现承诺而付法律责任。

  (三)反思CNNIC的法律定位
  中文域名风波和关键词风波都触及一个至今仍没有清晰的答案的问题:CNNIC到底应该怎么定位?
在2002年8月新出台的《域名管理条例》中,尽管有关于“域名管理机构”的专门规定(见条例第条),但其中并没有对这个“域名管理机构”在法律上的地位有任何说明。在CNNIC的互连网站上,他们给自己的定位是:“在业务上接受信息产业部领导,在行政上接受中国科学院领导的非营利管理与服务机构, 中国科学院计算机网络信息中心承担CNNIC的运行和管理工作。由国内知名专家、各大互联网络单位代表组成的CNNIC工作委员会,对CNNIC的建设、运行和管理进行监督和评定。” 这个表述十分让人困惑——与其说它是CNNIC的定位,不如说它彻底模糊了CNNIC的面目。从这个表述看,CNNIC似乎只是一个观念上的机构,不可能有自己的财产、场地和人员——因为CNNIC这个机构的运行和管理已经由一个叫“中科院计算机网络信息中心”的科学研究组织承担了。至于“业务上受信息产业部领导,行政上接受中国科学院的领导”就更令人费解了,那CNNIC到底是一个政府机构(干的是政府部门的业务),还是一个科研组织(行政上属于中科院)?事实上,CNNIC至今都不具有法律上的人格——没有登记为法人。从中文域名之争到关键词风波,所有CNNIC的“对手们”都无奈地发现,他们甚至不可能将纠纷诉诸司法程序——因为CNNIC没有诉讼主体资格!
  浓厚的政府机构色彩使CNNIC在市场竞争中极有可能取得比其它竞争者更加优厚的政府待遇,从而导致不公平的出现;模糊的法律地位则让这种不公平出现后,受害者将难以找到合适的法律救济途径。笔者认为,明确CNNIC的法律地位,已经是当务之急。
  借鉴美国的ICCAN、我国台湾地区的TWNIC等类似机构的经验,结合中国目前的法律规则,本文建议将CNNIC从中科院中分离出来,定位为独立的社会团体(财团法人)。然后由其与政府互联网主管部门(信息产业部)签订行政合同, 以行政授权的形式赋予CNNIC对网络基础资源(既IP地址数据库、域名根服务器等)的控制权。作为法人,它应该有自己的场所、人员、组织机构和独立的法律人格;作为社会团体,它不能从事商业活动,收入仅限于维持域名服务器的正常运行和其它研究、行政费用,不能分给任何组织和个人。目前,CNNIC已经有自己独立的会计帐册,并聘请了专门的会计师事务所进行审计 ,但这并不能防止CNNIC利用其特殊地位参与市场竞争——关键词风波的产生,很大程度上就源于CNNIC进入市场的冲动。因此,建议建立以CNNIC委员会为核心的CNNIC控制机制,具体包括以下几个方面:
  第一,由信息产业部从非公务员中遴选和任命CNNIC委员会委员,所有委员都不能在CNNIC任职,委员的报酬直接由信息产业部支付;此外,除非因为犯罪或者有重大过失,委员在任期内不得被解聘。保证CNNIC委员会独立于CNNIC之外,是让其充分行使对CNNIC的监督权的前提。
  第二,CNNIC的财务审计报告、工作报告、工作计划和预算都必须经过CNNIC委员会的讨论和通过。CNNIC对域名注册所收取的管理费标准,也应由CNNIC委员会讨论通过。如果CNNIC委员会在审计财务报告后,认为CNNIC的资金积累已经超过必要水平,则应主动决定减少CNNIC的收费标准。
  第三,随着技术的发展,如果CNNIC认为“网络基础资源”应包括新的内容,应将建议提交CNNIC委员会,委员会审议通过后报信息产业部批准。在信息产业部没有通过立法确认该新资源属于网络基础资源,并将其管理权授予CNNIC以前,CNNIC不得干涉其它商业机构对该类资源的开发和利用。CNNIC也可积极参与新技术的开发和研究,但在该研究成果成熟以前不得对公众提供收费服务;一旦技术成熟而又不被列为网络基础资源,则CNNIC必须将其成果通过拍卖方式转让,不得自营该技术的服务业务。
  (四)小结
  总之,在解决域名与其它权利之间的冲突问题的同时,我们不应该忽视域名管理机构的法制化建设,因为它在域名法律制度体系中具有基础性的作用。但遗憾的是,目前学界对这一方面的论述尚不多见,笔者希望上述关于CNNIC地位的反思和建议能对改变这种研究与实际需要之间的不平衡状态有所裨益。