［作者：董皓、于强，本文撰于2003年6月］
从各方面的资料看，2003年上半年的SARS疫情具有发生突然、进展迅速、危害广泛、控制困难、影响深远等几个显著的特点。为了应对这种突如其来的传染病疫情，各地政府和一些企事业单位采取了一系列强制性的非常手段，例如对可能与SARS患者接触者的大范围隔离（有的地方和单位将隔离范围扩大到所有外地进入本地的人），停止旅游业的经营活动，限制单位内人员离开单位，停止会议、展览，要求单位职工和在校学生每日申报自己的健康状况等。这些措施在抗击SARS的紧要关头，有效地阻断了传染病疫情的扩散，起到了良好的作用。不过，在SARS疫情过去之后，我们在制定突发性公共卫生事件应急预案时，则有必要对这些措施进行一些总结和反思——在这些措施实行的过程中，有哪些人的什么样的利益可能受到影响和损害？这些损害是否是必要的？谁来承担这些利益损害的后果？这些问题的回答及其解决方案必须包括在突发公共卫生事件的应急预案中，否则即使我们能够迅速地控制疫情蔓延，也不能说就成功处理了突发公共卫生事件——我们不是为了控制疫情而控制疫情，我们的根本目的其实就是保障公民、法人利益的最大化。
应急预案可能涉及到的权利十分广泛。我们研究国家行政机关和非行政机构在突发公共卫生事件发生时的特殊权力以及这些权力限制，其实也是为了保护公民、法人的正当利益。不过，在本文中，我将着重分析突发公共卫生事件及其处理措施对私法上的权利义务关系的影响，并在行文中为应急预案相关方面的设计提出建议。
一、与隔离有关的问题
隔离是处理突发公共卫生事件，尤其是传染病暴发事件的一个重要措施。在突发传染病的传染源、传染机理、流行病学特征以及治疗方法都还不成熟的情况下，最有效的方法就是大范围地隔离可能接触过病人的人。依照不同的标准，被隔离的人员也可被划分为不同的类型。例如，依照隔离的目的，可以分为预防性隔离和治疗性隔离——前者包括那些因与病人有某种联系而可能带有传染病病原的人（包括曾前往疫区的人、医护人员、医学观察病人、疑似病人等）；后者则是确诊病人。依照被隔离人员的身份，可以分为观察者（如医护人员、疾控工作人员）和被观察对象。依照隔离的方式，可以分为单独隔离和群体隔离（如某个居民区、村寨等）。相应地，不同种类的被隔离人员的权利所受的影响也有所不同，以下择要分述之：
1、被隔离人员在劳动法上的权利问题
（1）被隔离人员在隔离期间的工作岗位保留以及工资待遇问题
对病人来说，他们因隔离而暂时不能继续在原来的工作岗位工作，但这并不意味着他们就丧失了劳动的能力。因此，在还不能判断痊愈后究竟是否适合从事原有的工作的时候，他们原有的工作岗位和相应的福利待遇应该予以保留，这一点，人事部和卫生部在SARS疫情中已经注意到并下发了文件 。但这个文件只涉及到机关事业单位的工作人员，而没有涉及到企业和其他组织中的人，这在客观上造成非机关事业单位的被隔离人员利益保障的缺失。所以，在应急预案中，应该采取措施拓展此规定的范围，保证所有被隔离人员的工作岗位不被剥夺，不使他们应被隔离而失业。
不过，单纯这样规定还不能完全解决问题。被隔离人员实际上还存在两类具体的情况：一类是完全不能在隔离区和隔离期完成工作职责；另一类是还可以部分地完成其工作任务——例如一些独立承担工作任务的科学研究人员和工程设计人员，完全可以在被隔离的状态下继续完成其所在单位的工作任务。
对于第一类人员，其雇用单位显然会因为隔离而受到损失，这些损失究竟应由谁来承担？从法律原理出发，在预防性隔离的情况下，这些损失应由政府承担，这是因为，在法理上，政府是维护公共利益的首要义务主体（或者说政府的存在就是为了保障和维护社会公共利益），因此在其作出（或授权其他单位作出）隔离的决定，使本可以正常工作的人无法工作后，当然应该承担因为这种决定而产生的义务。具体而言，如果被隔离人员的单位在隔离期间仍然全额发放工资，则该单位可以向作出预防性隔离决定的机关要求承担其发放工资所造成的损失。如果用人单位没有给被隔离的职工发放工资，则被隔离的人员可以同时要求单位和作出隔离决定的机关支付工资。之所以让用日单位和政府承担连带责任，是因为单个职工的力量往往难以对抗强大的用人单位，而且在单位承担了工资后，还是要向作出隔离的机关追索，所以为了保证被隔离人员的利益，应该让被隔离人员自主选择债务的承担人。在向被隔离人员或者其工作单位支付损失之后，作出预防性隔离决定的机构可以向政府（国库）再追索。在实施方式上，可以在应急预案中预先确定一定数额的准备金，一旦启动应急预案中的隔离程序，该笔资金就可用于补偿用人单位的损失。而在治疗性隔离的情况下，由于该过程同时具有预防和治疗的双重目的，因此从理论上讲，隔离措施就不单单对社会公众有益，而且对被隔离人自身也有益了。所以在这种情况下，一旦被隔离人员从预防性隔离转入治疗性隔离（也就是被确诊），则用人单位可以不再全额发放工资，而应该根据被隔离人员染病的具体原因进行具体分析，按照劳动法规、本单位规章和劳动合同中有关病假或工伤的规定承担劳动法上的雇主义务。
对第二类人员，如果其在隔离期内仍然可以从事所有工作任务，那么雇用其的单位并没有因隔离而受到损失，也就没有权利向政府（即作出隔离决定的机关）要求补偿。如果被隔离人员在隔离期间可以部分地从事工作，则雇佣他们的单位可以就没有完成的那部分所造成的损失，向作出隔离决定的机关主张权利。
（2）被隔离的医护、疾控人员及隔离区内从事其他管理、服务工作的人员的特殊劳动保护问题
根据《劳动法》（第六章）、《职业病防治法》、《传染病防治法》（第二十条）的相关规定，医护、疾控人员和在隔离区内从事其他管理、服务工作的人员在履行其职务时，应该获得应有的、充足的劳动保护，最大限度地减少不必要的职业损害。因此，尽管在职业道德上应该提倡救死扶伤的精神，但在没有获得应有的劳动保护的条件下，上述人员有权拒绝其所属单位强行指派其进入隔离区进行工作。同样，上述人员在隔离区工作中被传染，则其所属单位也应全额承担疾病和后遗症的治疗费用。如果上述人员中有志愿人员（例如主动参加隔离区工作的私营医师、社会工作者等），则这些志愿人员有权从政府获得相关的劳动防护用品，并有权对因其志愿服务而传染有关疾病而获得政府的免费治疗，并获得因此发生的其它损失的补偿。
2、因隔离所致的民事合同交易障碍的救济及法理依据
在隔离措施采取以后，一些民事合同的履行可能因此受到阻碍。例如，某人可能因为被隔离而无法履行与他人的委托合同；再如，某装饰公司可能因为特定房屋被隔离而无法履行原定的房屋装修合同；又如，在一些SARS疫区的建筑工地，因发现SARS病人，工地被政府勒令停工和隔离，导致工期延误从而引发施工者和建设方的纠纷，等等。这些问题同样应该在处理突发公共卫生事件，尤其是传染性疾病暴发的预案中有所准备。
在民法合同理论中，有“情事变更原则”，根据该原则，如果有“合同有效成立后，因不可归责于双方当事人的原因发生情事变更，致合同之基础动摇或丧失，若继续维持合同原有效力显失公平”的情况，则应“允许变更合同内容或者解除合同” 。遗憾的是，我国合同法在1999年修订的时候，并没有将这一原则制度化。不过，在我国《民法通则》和《合同法》中，规定了与情事变更制度密切联系的“不可抗力”制度，对那些“不能预见，不能避免并不能克服”情事，作了免除当事人责任的规定。
突发公共卫生事件中，政府或政府授权的机构采取的隔离措施，正是情事变更原则中的“情事”（除非突发公共卫生事件本身就是由于一方双方当事人在签订合同的时候的过错导致的）。因此根据民法原理和公平原则，同时也根据不可抗力的相关规定，当事人因隔离而无法按照原有合同约定履行合同的时候，另一方当事人不得因此而主张对方违约，而只能与对方协商变更合同。如果由于隔离导致合同目的已经完全落空（例如原计划在2个月内完成舞台以举办开业庆典，但到庆典前装修地都处于被隔离状态），那么双方就只有解除合同。
不过，情事变更原则和不可抗力制度并不能完全解决因隔离而致的合同问题。即使双方当事人变更或解除了合同，双方为了履行合同所做的准备和已履行合同部分发生的费用也会成为合同双方或一方的损失。从理论上说，政府出于公共利益决定隔离，并不意味着所有民事主体都应该为公共利益而牺牲自己的利益，相反政府则有职责对因政府行为造成的私人正当利益的损失承担责任。所以，我们认为，因隔离导致合同落空而给合同当事人造成的损失，决定隔离的机关也有责任承担。在应急预案所设立的准备金中，也应包括这一部分。
二、医疗机构和患者之间的关系
（1）有关尸体解剖和摘取患病脏器研究的问题
在新型传染病暴发时，包括医疗机构在内，人们往往对疾病的病原体、致病机理不清楚，为了迅速找到治疗手段，就可能需要对病死者的尸体进行解剖。根据1978年颁布的《中华人民共和国急性传染病管理条例》第24条，为了诊断的需要，当地卫生医疗部门，可从病人身体或尸体采取检验材料，必须解剖尸体时，应取得死者家属的同意，但在《传染病防治法实施办法》（第56条）中则没有取得家属同意的规定。根据1994年5月16日《国务院关于废止１９９３年底以前发布的部分行政法规的决定》，《传染病管理条例》已经失效。所以现在医疗保健机构和卫生防疫机构只要经过县级以上政府卫生行政部门的同意，就可以对尸体进行解剖检验。但是，可以对尸体进行解剖并不意味着医疗机构对尸体就享有所有权，这一点是应当在应急预案甚至卫生法规中予以明确的。明确这一点，有助于使死者家属配合工作，也有助于防止以医学实验为名摘取死者健康脏器的行为发生。明确医疗机构不对死者的实体享有所有权，并不妨碍医疗机构的研究成果转化为知识产权。知识产权是智力劳动的成果，其客体不是有形财产，所以医学研究人员借助死者病脏为材料，所获得的知识产权与死者本身没有直接的联系。
（2）关于实验性治疗手段问题
在突发性疫情发生时，常常存在这样的问题：对业已暴发的疾病尚无成熟的治疗措施，而现实情况又不可能按照常规治疗方案的总结程序，经过长时间的谨慎实验步步推进。在这种情况下，医疗机构就会对患者进行实验性的医疗方案，而这些方案也许还具有一些危险性。因此，在应急机制的预案中，也应对特殊情况下采用实验性治疗手段的程序进行详细规定。
首先，应该从医学角度，给出一个实行实验性医疗的标准，在疫情危急，不采用实验性医疗手段不能控制疫情的发展的条件下，由一个独立的（不隶属于医疗行政机构的）专家组作出专家意见。专家意见中应对实验性医疗手段所可能导致的每一种危害都有说明。这个意见应该经过医疗行政管理部门的批准，并由医师详细地对患者或者患者家属说明，在征得患者和患者家属同意的情况下，才可实施。
其次，患者或家属的同意并不意味着医疗机构对实验性医疗方法所产生后果的免责。在产生了不良反应和后遗症后，医疗机构仍应该承担治疗的责任。由于在突发公共卫生事件中，这种使用实验性医疗手段的行为是为了公共利益，所以医疗行政机关也应该对医疗机构给予补贴。
再次，既然是实验性的医疗方法，那么就可能产生一些不可预见的危害。所以，医疗机构在承担已经预先说明的危害和后遗症的救治责任的同时，也应对那些没有预见到的危害进行救治（这里同样涉及一个独立的机构的医疗的鉴定问题）。
最后，有的实验性医疗措施的后果是无法治愈的，在这种情况下，医疗机构和医疗行政机关应承担患者必要的后期医疗费用、护理费用和相关辅助用具的费用。
三、关于隐私权的问题
从SARS事件中我们可以发现，突发公共卫生事件因其突发性，常常给社会造成恐惧，而与恐惧相伴随的，则常常是对患者及与患者有密切接触的人员的躲避和歧视。要解决这个问题，一方面要求政府及时迅速地普及与突发疾病有关的知识，说明其传染途径，减少人们的盲目恐惧，另一方面又涉及到隐私权的问题。
隐私权的产生也只是一个多世纪的事情。通说认为，1890年美国两位法学家沃伦(Samuel D. Warren)和布兰戴斯(Louis D. Brandeis)于《哈佛法律评论》发表《隐私权》(The Right to Privacy)一文后，隐私权方逐渐被各国立法所接受 。一般认为，隐私权的客体包括：(1)身体秘密，指身体隐秘部位即生殖器官和性感器官、身高、体重、健康状况、身体缺陷等；(2)私人空间，即个人住宅及周围居住环境、私人专用箱包、日记等；(3)个人事实，指个人生活经历、生活习惯、性格爱好、社会关系、学历、婚恋状况、家庭住址、电话、收入情况等；(4)私人生活，指一切与社会无关的个人生活，如日常生活、社交、性生活等。与此对应，隐私权主要包括四项基本权能：(1)隐私隐瞒权。又称保密权，它首先包括公民对身体隐秘部位的保密权，还包括对个人身高、体重、女性三围、病历、生活经历、财产状况、身体缺陷、健康状况、婚恋、家庭、性生活、社会关系、信仰、心理特征等情报信息的保密权，未经许可，任何人不得刺探、公开和传播；(2)隐私利用权。即公民对个人隐私进行积极利用，以满足自己精神、物质方面的需要；(3)隐私维护权。公民对自己的隐私享有维护其不受侵犯的权利，在受到非法侵害时可以依法寻求司法保护；(4)隐私支配权。公民对于个人隐私有权按照自己的意愿进行支配，可以公开部分隐私，准许他人对个人活动和个人领域进行察知，准许他人利用自己的隐私 。
隐私权和其它权利一样，并非绝对的权利。为了公共卫生卫生的需要，特定防疫机关要求公民透露必要的个人信息，如既往病史、接触过的人群等，是应该而且必须的。但是，这种对隐私权的克减必须保证是在必要的限度内，为特定的机构所掌握。在出于实施社会公共管理的目的收集到个人信息之后，相关医疗人员和疾病预防控制机构立即承担了保守个人信息秘密不被泄露的义务。而且，公民所提供的个人信息只能使用于政府收集该信息前向公民所说明的目的，不能任意扩张使用范围，否则均构成对公民隐私权的侵犯。实践中，有的企事业单位要求公民每日申报自己的健康状况，其实并不是一种合理的方法。企事业单位不具有医疗行政管理职能，也不具备对所申报材料进行科学分析的专业技能，对疫情的预防和控制没有太大的意义，反而极易导致对公民隐私权的侵害。
基于以上分析，建议确立只有治疗医生和疾控工作人员可以询问公民必要的隐私的制度，这样既可以满足疾病治疗、预防和控制的需要，又可以在最大限度内保证公民隐私权。具体的预案设计中，具体应包括以下内容：首先，对流行病学调查人员的隐私权培训，要求他们保守被调查人的一切秘密。其次，调查人员在要求公民陈述自己的情况前，应向公民说明了解这些信息的原因和这些信息的用途，并应印制一些说明信息用途的文书，经工作人员签名后交给被了解情况的公民，这样既使公民确信自己的隐私会得到尊重，从而更加积极地配合疾病的预防和控制，又能够使相关工作人员更深刻地认识到其所负担的保密义务。再次，在政府信息公开的过程中，应只公开对处理突发公共卫生事件有关联的信息，不应将特定公民的信息在未经其本人同意的情况下予以公开，除非有不公开就不能及时控制疫情的危险（如某恶性空气传播的传染病病人在脱离监管后失踪）。最后，即使是出于公共利益公开了公民的隐私，在造成公民民事利益的损害（如名誉下降等）的后果时，政府也应对公民的损害进行补偿。在应急预案确立的准备金中，同样也应将公开公民隐私所致损害赔偿列入。
上面对突发公共卫生事件应急机制中，一些较为突出的私权保障问题进行了概要分析。归纳起来，本文的核心在于，在制定应对突发公共卫生事件的预案时，应该时刻将“私权优先”的现代民法理念贯穿其中，认识到公民牺牲自己的利益并非天经地义的。相反，政府作为公民选举出的公共利益捍卫者，应时刻注意保护公民的权利，即使是在应对突发公共卫生事件的过程中不得以造成了私权的损害，也应基于无过错原则对公民的损害给予补偿。这种理念不但可以真正保护每个公民，而且可以真正团结全社会力量，共同面对突发的公共卫生事件。
突发公共卫生事件应急机制中的私权保障
