当Google遇上皇家版权——政府文件的著作权问题

　　请先看这个新闻：澳大利亚政府限制Google Map显示“野火地图服务”

　　自2月8日上线后,GoogleMap所提供的野火监看服务,已有超过100万人次浏览。Google澳洲工程主任AlanNoble表示,得知澳洲消 防局 (CommonwealthFireAuthority,简称CFA)已无力维持其在线野火资料的更新,Google工程师决定伸出援手,在 GoogleMap提供即时地图、位置和野火强度等信息,并取得CFA同意。 但Google欲向维多利亚省永续环境部索取公有土地的火灾资料时,竟遭到拒绝,导致工程人员无法制作这部分的地图。根据Noble的说法,此事应归咎于Crown著作权法条。此规定将所有政府产生资讯的著作权,全数归于政府,防止未经明确许可的使用……

 　　接下来是我的：

　　皇家版权（Crown Copyright）是源于英国版权法的一种制度。简单地说，就是在版权法上，政府对其所发布的文件（包括政府工作人员的为履行职务完成的文档）权利，未经政府的许可，他人不得使用这些作品。换句话说，与大陆法上一些国家明确规定公文不属于版权保护的客体不同，在英国及与英联邦有渊源的国家和地区，公文仍被纳入版权保护的范畴（这一制度在我国香港特别行政区也被延续下来 ）。其权利主体为政府或者议会——最典型的，就是英国的“皇家版权”（Crown Copyright）制度——所有政府文件都属于皇家版权的保护范围。其中包括由女王陛下和任何政府职员在职责范围内所制作或发表的文件——包括作为专利授权文书的“英皇制诰”（Letters Patent） ，也包括议会所制定的所有立法。

　　将公文纳入版权的保护范畴，在英国有其历史渊源——现代版权本就是一种脱胎于书商特许权（stationers’ copyright）的制度，在特许权时代，皇家自不应将文告的复制发行权利授予特定的书商。而就当下来说，政府（或议会）保留对公文的版权，最大的好处是防止文献的误用和疏漏——使公众可以从政府部门提供的版本中获得权威的信息。

但与此同时，政府保留公文的版权也有其弊端——限制了公文的流通和接触。用巴泽尔意义上的公共领域概念来观察，还可以发现：一方面，在现代社会，每天均产生大量的政府文献，尽管这些文献被法律强行纳入了由政府所掌控的非公共领域，但其整理编辑所可能带来的利益仍十分诱人，政府公务员在这些利益面前，十分可能以寻租行为将其中的利益私有化。另一方面，即使法律明确规定政府有义务向大众提供这些政府版权的作品，但政府本身的官僚科层体系也将增加发布、编辑、传播这些作品的交易成本，进而使许多本可为公众获得的信息在实质上变得不可获取（或至少不可及时获取）。相反，社会大众对政府公文的自由获取，在实质上有利于政府政策的推行，减少社会交易成本，从而增加所有人的福利。

事实上，英国的皇家版权制度也早已进化，以排除上述弊端。一方面，几乎所有公文上的版权声明中，都设置了许多例外，皇家版权的保护期也与一般版权有不同的规定。 另一方面，英国政府还将许多文件的皇家版权有条件 地予以放弃(waive)，这些文件包括议会立法和行政法规（Primary and Secondary Legislation）、立法解释、政府公告、政府拥有版权的已发表的科学、技术和医学文献、各种登记注册文件（Public Records）、政府表格、政府官方网站上的公文（除特别标明的外）、政府统计数据、内阁演讲记录和阁员文章等、对语句错误的修改公告等。

　　在德日法系， 官方作品属于不受版权法保护的作品。 中国各法域中，除香港特别行政区外，也采取了将官方作品排除于版权保护之外的立法方式。 例如，台湾地区《著作权法》中明确规定：宪法、法律、命令、公文及中央或地方机关就上述作品作成之翻译物或编辑物都不属于著作权的标的。 本文认为，这一立法例十分明智——采用这种方式，“不属于著作权的标的”的表述，将相关作品明确界定于公共领域中。一方面体现了著作权法定的本性，另一方面也杜绝了公权力机关人员凭借其对公文信息的垄断而牟利的冲动，符合社会经济发展的本性。

　　在中国大陆《著作权法》中，对公文的规定承袭了大陆法非著作权保护的原则，但其表述是这样的：“本法不适用于法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文。”与台湾地区立法相比，这里的“本法不适用于”实际上为其他法律对政府公文版权的规定提供了机会——“本法不适用于”不等于“其它法不适用于”。

　　事实上，就在中国改革开放后的首部《著作权法》通过前两个月，一部行政法规性质的《法规汇编编辑出版管理规定》刚刚被予以颁布施行。根据这部法规，个人不得编辑法规汇编，而“有关机关、团体、企业事业组织”也只能出于需要，编辑法规汇编供内部使用。 而出版法规的主体，也要由立法和政府机构予以选择。 在此后的行政法规中，对这一规定一再进行了强调。 尽管这些规定在性质上属于行政法，是对出版行为的纵向规范，似乎不涉及著作权的得丧变更，但问题在于，在一个没有著作权的东东上作出限制，实质上赋予了特定机关和出版机构类似“书商特许权”的垄断性权利，从而起到了与“政府版权”相类似的作用。 

　　所以，Google所遇到的类似皇家版权的麻烦，才刚刚开始。

ps. 还是加一句吧：

　　对法律汇编的适当规制的确可以起到避免错误传递官方文件信息的作用。但是，一概地禁止性规则实际上导致垄断、阻碍了政府信息的传播，并且提供了寻租的机会。即使要保留政府版权，如果将事先“审核确定出版者资格”的模式转变为事后审查，在法规汇编和出版后，如果出现显然地错误，即可要求行为人承担适当的责任，那么整个制度的设计将更为合理。